II SA/Ka 20/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie NSA Szczepan Prax Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Protokolant: Sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2004 r.. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie zasiłku wyrównawczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Strona J. R. na podstawie decyzji z dnia [...] nr [...] Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. otrzymał zasiłek stały wyrównawczy. Następnie w dniu [...] decyzją Prezydenta Miasta B. nr [...] stronie został przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. miesięcznie na okres od [...] do [...] W celu rekwalifikacji zasiłku stałego wyrównawczego i naliczenia nowej kwoty świadczenia w dniu [...] został przeprowadzony wywiad środowiskowy. Z danych zawartych w wywiadzie wynika, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest osobą bierną zawodowo z uwagi na inwalidztwo. Jednakże sytuacja dochodowa strony zmieniła się wraz z nabyciem prawa do dodatku mieszkaniowego za miesiąc lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień [...] r., a to uzasadnia zmianę wysokości przyznanego wcześniej zasiłku stałego wyrównawczego. Jednocześnie podczas wywiadu strona złożyła wniosek o zmianę sposobu wypłaty zasiłku i o przyznanie zasiłku celowego w wysokości [...],- zł. na pokrycie wydatków związanych z naprawą protezy. Decyzją z [...]. nr [...] Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., wydaną z powołaniem się na 163 k.p.a. i art. 27 ust. 6 oraz art. 43 ust. 2a w wykonaniu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 z 1998 r. ze zm.) zmienił stronie wcześniejszą decyzję z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej wysokości oraz sposobu wypłaty zasiłku wyrównawczego, a także nadał decyzji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu stwierdzono, że zmiana sytuacji dochodowej strony w związku z otrzymaniem nowego dodatku mieszkaniowego daje podstawę do ustalenia zasiłku w wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej określonym w art. 27 ust. 6 pkt 1 cytowanej ustawy o pomocy społecznej(kwota [...] zł.), a posiadanym przez stronę dochodem, czyli przyznanym dodatkiem mieszkaniowym w wysokości [...] zł., tak więc od [...] do [...] stronie przysługuje zasiłek stały wyrównawczy w wysokości [...] zł. miesięcznie. W odwołaniu z dnia [...] strona podtrzymała żądanie przyznania mu zasiłku stałego w poprzedniej wysokości tj. [...] zł. z uwagi na brak dochodów, gdyż zdaniem strony dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. nie jest dochodem. Zarzuciła także naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. i art. 40 ust.1 ustawy o pomocy społecznej oraz bezprawność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wobec braku "niezbędności" niezwłocznego działania organu. Decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji decyzją z dnia [...] uchylił wstecz świadczenie strony tj. od dnia [...] także nie uzasadnił nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie zmiany stronie decyzji o przyznaniu zasiłku stałego wyrównawczego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu jej niezgodności z prawem, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji oraz domagał się przyznania świadczenia w pełnej wysokości, gdyż dodatek mieszkaniowy nie jest dochodem tylko świadczeniem pieniężnym. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu wskazało, że według art. 2a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dochodem rodziny jest suma miesięcznych dochodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania oraz że przepis ten nie wyłącza z dochodu dodatku mieszkaniowego, który jest świadczeniem pieniężnym i jednocześnie dochodem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 176 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, z 2001 r. nr 28, poz.319) zostało wprowadzone dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne i od 1 stycznia 2004 r. nie obowiązuje ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym( Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zmianami). Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na datę wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego (3 stycznia 2002 roku) podlega ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 1 i 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) i art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny powołany jest do kontroli zgodności z prawem poddanych jego właściwości decyzji, postanowień, czynności i innych aktów prawnych . Zatem bada czy podczas ich wydania nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w nich podstawą prawną, ale zobowiązane są badać legalność zaskarżonych aktów także z urzędu, w zakresie zarzutów nie podniesionych w skardze. Natomiast na mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) mogą stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącego J. R. zasługiwała na uwzględnienie. Przyczyną uwzględnienia skargi jest stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 138 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którymi organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżącego winien ponownie rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jej całokształcie wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Zaskarżona decyzja jest decyzją o charakterze kasacyjnym i została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności przepis ten pozwala organowi odwoławczemu na uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazane sprawy do ponownego rozpatrzenia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, bowiem kompetencje organu odwoławczego oznaczają dokonanie merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Przekazanie tej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nastąpiło z przyczyn proceduralnych, a nie merytorycznych. Organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów na podstawie art. 136 k.p.a., a nadto prawidłowo ocenił wady decyzji, dlatego miał obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy( art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jeżeli zatem organ odwoławczy nie usunął naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji to sam wydał decyzję, która również narusza prawo. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów poniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji( wyrok NSA z dnia 9 października 1992 r. V SA 137/92 , ONSA 1993/1, poz. 22). Natomiast przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia tego przepisu ( wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r. IV SA 723/97, Lex nr 47269). W niniejszej sprawie do obowiązku organu administracyjnego należało ustalenie i ocena prawna, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1-8 k.p.a., uzasadniająca stwierdzenie nieważności badanej decyzji. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził działanie wstecz decyzji organu I instancji, a także brak uzasadnienia nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jednak nie są to dostateczne przyczyny, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające uchylenie decyzji celem ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Te braki mogą być uzupełnione przez organ odwoławczy w postępowaniu przed tym organem w ramach częściowego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Brak bowiem było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy organ odwoławczy powinien i mógł rozpoznać sprawę merytorycznie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie rozważenie wszystkich okoliczności sprawy i wydanie prawidłowej decyzji. Wobec treści skargi można jedynie wskazać, że Sąd nie rozstrzyga merytorycznie spraw administracyjnych, a więc nie może orzekać o żądaniu skargi, ani też o żądaniu zgłoszonym organowi administracyjnemu. Postępowanie sądowe nie jest dalszym etapem postępowania administracyjnego, w którym załatwia się sprawę co do istoty. Katalog rozstrzygnięć sądów administracyjnych wymieniony jest w art. 145- 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Zatem żądanie skarżącego o przywróceniu zasiłku stałego wyrównawczego w pełnej wysokości nie znajduje oparcia w tych przepisach. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Uznając, że brak jest podstaw do wykonywania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku orzeczono, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.