II SA/Ka 2005/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Krawczyk /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2004 r. sprawy ze skargi K. R. i M. R. na uchwałę Rady Miasta w M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu planu miejscowego o d d a l a s k a r g ę Rada Miasta M. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "K." w M., określając granice terenu objętego opracowaniem planu w załączniku graficznym. Projekt wyłożono do publicznego wglądu w okresie od [...] . do [...]. W dniu [...] zarzut do wyłożonego projektu złożyli K. i M. R. Podali w nim, iż są właścicielami działki oznaczonej nr [...] położonej przy ul. K. W projekcie działka została zaliczona do strefy MU /mieszkalnictwo, usługi/ co akceptują. Natomiast nie zgadzają się z przeprowadzeniem przez ich działkę tzw. "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Linia ta została wprowadzona w związku z uzgodnieniami z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad i przebiegającą drogą ekspresową S-1. Zdaniem składających zarzut uzgodnienie w trybie art. 18 ust. 1 pkt 4 litera g ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy jedynie gruntów przyległych do pasa drogowego, natomiast działka stanowiąca ich własność nie przylega do drogi ekspresowej S-1, ale bezpośrednio do ul. K. Artykuł 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że na terenie zabudowy miast i wsi obiekty budowlane przy drodze ekspresowej powinny być usytuowane w odległości 20 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni i co najwyżej w tej odległości można było w projekcie wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy, a nie – jak to uczyniono – w odległości 40 metrów. Ponieważ działka znajduje się na terenie zabudowy miast i wsi, bezpośrednio przy ul. K., która przebiega w obszarze zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, to linia zabudowy, jak i uzgodnienie z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad nastąpiło z naruszeniem prawa. Nadto studium gwarantowało nadanie działce charakteru budowlanego, a wyznaczona linia zabudowy czyni większą część działki nieprzydatną na ten cel. Wobec nieuwzględnienia zarzutu przez Prezydenta Miasta został on przedstawiony Radzie Miasta M., która uchwałą z dnia [...] nr [...] odrzuciła zarzut M. i K. R. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z zm./ oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. nr 15, poz. 139 z 1999 z zm./. Uzasadniając odrzucenie zarzutu Rada odwołała się do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który określa minimalne odległości usytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni w zależności od rodzaju drogi oraz terenu, przez który prowadzona jest droga /tereny zabudowy miast i wsi lub poza terenem zabudowanym/. Odległości te są ustalone ustawowo z uwagi na płynność i bezpieczeństwo ruchu odbywającego się po drodze. Punktem odniesienia jest więc droga, od której krawędzi wyznacza się odległość w jakiej dozwolone jest lokalizowanie zabudowy. Dla drogi ekspresowej przebiegającej przez tereny miast i wsi jest to 20 m, a poza terenami zabudowy – 40 m. O tym czy droga przebiega przez teren miast i wsi /teren zabudowany/ decydują znaki drogowe. Na drodze S-1 brak znaku oznaczającego teren zabudowany i stąd musiało nastąpić wyznaczenie odległości 40 m dla lokalizacji zabudowy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. i M. R. podtrzymali swoje żądanie zgłoszone w zarzucie i jego argumentację, podkreślając w szczególności, iż ich działka usytuowana jest przy ul. K. przebiegającej przez teren zabudowany a nie przy drodze ekspresowej S-1. Nadto twierdzili, iż projekt nie jest zgodny ze studium. Podnosili także, że na drodze ekspresowej nigdy nie sytuuje się znaków "teren zabudowany" bo istotą tej drogi jest bezkolizyjność. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie powtarzając argumentację zaskarżonej decyzji to jest wskazując na fakt, iż wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Droga S-1 jest bowiem drogą ekspresową przebiegającą przez teren niezabudowany o czym przesądza brak odpowiedniego oznakowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74, poz. 368 z zm./. Ustawa ta utraciła moc z dniem 1.01.2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm./. Stosownie do art. 97 § 1 tej ostatniej ustawy – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270/ zwanej dalej ustawą p.s.a. Podstawę prawną wniesienia do Sądu rozpoznawanej skargi stanowi przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999, nr 15, poz. 139/, zwanej dalej ustawą, przewidujący prawo zaskarżenia uchwały o odrzucaniu do sądu administracyjnego. Krąg osób legitymowanych do wniesienia zarzutu określa z kolei przepis art. 24 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym zarzut może wnieść każdy, kogo interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu. Skuteczność wniesienia zarzutu jest zatem uzależniona od istnienia po stronie podmiotu wnoszącego zarzut interesu prawnego lub uprawnienia oraz faktu ich naruszenia przez zapis projektu planu, polegający na uszczupleniu lub zmodyfikowaniu sfery uprawnień postanowieniami projektu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący są właścicielami działki nr [...] położonej przy ul. K., na terenie objętym projektem planu zgodnie z tym projektem w strefie MU, a na ich działce projekt wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy, która ogranicza możliwość zabudowy działki. Jest zatem niewątpliwe, że sfera prawnie chronionego interesu skarżących została naruszona przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, co legitymowało ich do wniesienia zarzutu. Dla rozpoznania skutecznie wniesionego zarzutu ustawa przewiduje szczególną procedurę polegającą na rozpoznaniu w pierwszej kolejności przez wójta /burmistrza, prezydenta/, a następnie, w przypadku nieuwzględnienia przez radę gminy w formie uchwały. Uchwała taka, zgodnie z przepisem art. 24 ust. 3 ustawy winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zakres tego uzasadnienia obliguje organ podejmujący uchwałę do dokonania analizy sytuacji faktycznej wnoszącego zarzut, mającej charakter postępowania wyjaśniającego. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek sytuacji wnoszącego zarzut z normami prawnymi, kształtującymi jego uprawnienia i zezwalającymi na jego modyfikację. Rada gminy zobowiązana jest więc wskazać przesłanki jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne oraz powody, dla których zarzut nie może być uwzględniony. Uchwała, skierowana do indywidualnego adresata, dotyczy jego interesów lub uprawnień, a zatem jej uzasadnienie winno wskazywać relacje między postanowieniami projektu a sytuacją podmiotu wnoszącego zarzut. Jak wynika z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kompetencja gminy w tym zakresie nie oznacza jednak, że gmina ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego posiada niczym nie ograniczoną swobodę planistyczną w kształtowaniu tych zasad. Treść planu zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego musi odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego i chodzi tu nie tylko o ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, ale także o inne ustawy np. Prawo ochrony środowiska, ustawa o ochronie przyrody, Prawo wodne, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych czy ustawa o drogach publicznych. Artykuł 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym określonych wymagań i walorów oraz prawa własności. Prawo własności jest więc jednym z elementów, który winien być uwzględniony w trakcie procedury planistycznej. Konstytucyjnie chronione prawo własności, nie jest jednak prawem absolutnym, ponieważ własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie jakim nie narusza ona istoty tego prawa /art. 21 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP/. Jeżeli chodzi o ustawowe ograniczenie własności, to wynikają one zarówno z przepisów prawa cywilnego /art. 140 Kc określający granice własności/ jak i z prawa administracyjnego w tym ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a więc w rezultacie to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wraz z innymi przepisami prawa – kształtują sposób wykonywania prawa własności. W związku z tym nieuprawnione jest twierdzenie, iż ustalenia prawidłowo uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtującego sposób wykonywania własności, naruszają istotę tego prawa. Oznacza to także, że rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia każdego zarzutu i to nawet w sytuacji gdy kwestionowany zapis projektu narusza uprawnienia wnoszącego zarzut. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 20.04.1998 r sygn. IV SA 2234/97, iż obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego /normy prawa materialnego/. Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny wnoszącego zarzut ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie – z mocy art. 4 ust. 1 ustawy – władztwa planistycznego. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, a w związku z tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Oceniając zaskarżoną uchwałę w kontekście powyższych rozważań – skład orzekający doszedł do wniosku, iż jest ona zgodna z prawem. Uchwała ta zapadła w postępowaniu planistycznym odpowiadającym wymogom art. 18 ust. 2 ustawy a jej uzasadnienie – w kontekście zarzutu, który kwestionował wytyczoną linię zabudowy, a nie przebieg trasy ekspresowej S-1 – odpowiada art. 24 ust. 3 ustawy. W uzasadnieniu tym organ prawidłowo wskazał, że wyznaczenie kwestionowanej linii zabudowy stanowi następstwo regulacji zawartej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21.03.1985 r. /Dz.U. 00.71.838/. Przepis ten określa minimalne odległości usytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni w zależności od rodzaju drogi oraz terenu, przez który prowadzona jest ta droga. W przypadku drogi ekspresowej – a taką jest droga S-1 – odległości te wynoszą 20 m na terenie zabudowy miast i wsi i 40 m poza terenem zabudowanym. Wykładnia tego przepisu musi prowadzić – w ocenie Sądu – do wniosku, że powyższe odległości są liczone od krawędzi jezdni, a więc punktem odniesienia dla ich wytyczenia jest droga, od krawędzi której są liczone. Odległości te – jak wskazano w wyroku NSA z dnia 11.01.1999 r. sygn. akt II SA 1617/98 zostały "ustawowo określone ze względu na płynność i bezpieczeństwo ruchu odbywającego się po drodze". Z kolei o tym czy droga przebiega przez teren zabudowany decydują odpowiednie znaki drogowe. Użyty w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych termin "teren zabudowy miast i wsi" należy rozumieć jako "obszar zabudowany" w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym /art. 2 pkt 15 ustawy Prawo o ruchu drogowym/, a więc jako obszar oznaczony odpowiednimi znakami. Skoro na drodze ekspresowej S-1 brak znaków oznaczających obszar zabudowany to oznacza to, iż droga ta przebiega poza tym obszarem, a więc obiekty budowane przy tej drodze powinny być usytuowane w odległości 40 m od krawędzi jezdni. Wbrew twierdzeniom skarżących droga ekspresowa nie musi być drogą bezkolizyjną, ponieważ zgodnie z art. 4 pkt 5 lit. b ustawy o drogach publicznych jest ona drogą dopuszczającą wyjątkowo jednopoziomowe skrzyżowania z drogami publicznymi. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut o niezgodności zaskarżonej uchwały ze studium. Studium jest dokumentem planistycznym o charakterze wewnętrznym, rozstrzygającym sprawy zasadnicze dotyczące rozwoju gminy i ustalenia kierunków przeznaczenia terenów. Nie ma ono charakteru przepisu gminnego, a art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy przewidujący badanie spójności rozwiązań projektu planu ze studium nie wymaga pełnej zgodności zapisów w obu dokumentach planistycznych. Taki wymóg wprowadziła dopiero nowa ustawa z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717/, która w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Natomiast spójność projektu ze studium - w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy – została stwierdzona przez Zarząd Miasta M. w dniu [...]. Dodatkowo Sąd pragnie wyjaśnić skarżącym, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy jeżeli w związku z ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości lub jej części, w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stanie się niemożliwe bądź istotnie ograniczone skarżący jako właściciele nieruchomości, będą mogli żądać od gminy odszkodowania za poniesioną szkodę, wykupienia nieruchomości lub jej części, zamiany nieruchomości na inną. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy p.s.a., orzekł jak w sentencji. SJ/