II SA/Ka 201/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA Małgorzata Korycińska asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekr. sąd Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2004 r. sprawy ze skargi M.C. i Z. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; Wnioskiem z dnia [...] uzupełnionym [...] i skierowanym do Burmistrza Miasta Ż., A. S. zwrócił się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowego położonego, na działce nr [...] przy ul. [...] w Ż., składając w załączeniu dziennik budowy budynku mieszkalnego z autosalonem i warsztatem diagnostycznym, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, protokoły badań i sprawdzeń, mapę sytuacyjną, oświadczenie kierownika budowy o zgłoszeniu obiektu do odbioru z dnia [...] oraz oświadczenie inwestora, że w terminie 14 dni od zgłoszenia, nie zajęły stanowiska Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, Państwowa Inspekcja Pracy oraz organy Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z zawiadomieniem inwestora, budowa części warsztatowej została zakończona [...] zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] nr [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] Burmistrz Ż. poinformował M. C. i Z. C. o wszczęciu postępowania z wniosku A. S., dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowego. W nawiązaniu do tego zawiadomienia M. i Z. C. w piśmie z dnia [...] wnieśli swe zastrzeżenia, podnosząc iż inwestycja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu utraciła ważność, obiekt został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, w stosunku do którego wydano decyzję o stwierdzeniu nieważności, a nadto że w obiekcie prowadzona jest działalność polegająca na montażu drzwi i okien z PCV, a teren budowy nie został uporządkowany. Dnia [...] dokonano oględzin posesji przy ul.[...], w trakcie których stwierdzono usytuowanie budynku warsztatowego w granicy działki oraz wzniesienie go zgodnie z dołączoną inwentaryzacją. Z akt sprawy nie wynika, aby o oględzinach zostali powiadomieni M. i Z. C., nie brali oni również w nich udziału. W trakcie oględzin nie stwierdzono stanu uporządkowania posesji. W oparciu o wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ż., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Bielskiego Nr 13, poz. 113) stwierdzono, że działka nr [...] w Ż. jest położona w jednostce strukturalnej nr H53 MN, UI, dla której przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi inne. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta Ż. udzielił A. S. pozwolenia na użytkowanie części warsztatowej (punkt diagnostyki) budynku usługowo - mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w Ż. przy ul.[...] . Jako podstawa prawna decyzji podany został art. 55 i 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że budynek warsztatowy został wzniesiony na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z autosalonem i punktem diagnostycznym i ukończony [...] przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, dołączając wymagane dokumenty, spełniając dyspozycję art. 56, 57 58 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ż., działka nr [...] znajduje się w jednostce strukturalnej H53 MN,UI – "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi inne. W stanie istniejącym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wzdłuż traktów komunikacyjnych oraz zabudowania pocegielniane. Adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Możliwość uzupełnień zabudowy poza liniami rozgraniczającymi drogi, w odległości min. 20 m od krawędzi jezdni. Adaptacja budynków pocegielnianych na funkcje mieszkaniowe i usługowe. Możliwość lokalizacji nieuciążliwego rzemiosła i usług". Organ I instancji stwierdził również, że inwestycja polegająca na budowie warsztatu diagnostycznego o trzech stanowiskach i garażu nie jest zaliczana do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi ani do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Nadto w uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż zgodnie z ustaleniami organu, aktualnie w budynku prowadzony jest montaż okien z PCV, zaś odbiór budynku dotyczy funkcji projektowanej, dla której była opracowywana dokumentacja i dokonane odbiory, w związku z czym inwestor zobowiązany jest, po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wystąpić o zmianę sposobu użytkowania, zgodnie z funkcją docelową. Odnosząc się do zarzutu zawilgocenia budynku M. i Z. C., organ I instancji wskazał, że zarzut może dotyczyć części budynku od strony ul.[...], którego budowa została wstrzymana na etapie stanu zerowego, zaś będący przedmiotem postępowania budynek warsztatowy nie przylega bezpośrednio do zabudowań sąsiadów. W złożonym odwołaniu z dnia [...] M. i Z. C. zarzucili, że nie jest prawdą, aby budynek wykonano przed stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż jego budowa trwała do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W budynku inwestor prowadzi działalność niezgodną z zatwierdzoną wcześniej funkcją obiektu, a nadto nie jest prawdą oświadczenie inwestora o braku zastrzeżeń organów zawiadomionych o zakończeniu robót, albowiem z pisma Komendy Powiatowej Straży Pożarnej wynika, że stosowne zgłoszenie nie wpłynęło. Dnia [...] A. S., nawiązując do decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] zwrócił się do Wojewody [...] o określenie w pozwoleniu na użytkowanie budynku położonego na działce nr [...] w Ż. funkcji obiektu jako budynku warsztatowego z przeznaczeniem na montaż okien z PCV. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej sentencji orzeczenia i w tym zakresie orzekł o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowego montażu okien z PCV, zrealizowanego na działce nr [...] w Ż. przy ul.[...], zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Ż. Jako podstawa prawna decyzji powołany został art. 55 i 59 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji podano, że znajdujący się w aktach sprawy protokół w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia [...] został sporządzony dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, z zamieszczeniem charakterystyki opisowej obiektu jako pomieszczenia produkcyjnego montażu okien. W związku z tym, rozpoznając sprawę organ I instancji winien był jednoznacznie określić sposób użytkowania tego obiektu, bez odnoszenia się do udzielonego wcześniej a wyeliminowanego z obrotu pozwolenia na budowę. Mając na względzie oświadczenie inwestora złożone w trakcie postępowania odwoławczego, Wojewoda [...] orzekł o pozwoleniu na użytkowanie budynku warsztatowego montażu okien z PCV. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. C. i Z. C., opisując dotychczasowy przebieg postępowania, wyrazili sprzeciw wobec wydania pozwolenia na użytkowanie budynku wzniesionego na podstawie nieważnej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu decyzji. Przy piśmie skarżących z dnia [...] dołączony został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 1049/00, którym uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] którą stwierdzono nieważność dwóch decyzji Burmistrza Miasta Ż. z [...] i[...]., dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z autosalonem i punktem diagnostycznym na działce nr [...] w Ż. przy ul. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Postępowanie w sprawie dotyczyło udzielenia pozwolenia na użytkowanie części warsztatowej budynku mieszkalnego – usługowego z autosalonem i punktem diagnostycznym. Podstawę prawną do wydania takiej decyzji stanowią przepisy art. 55-59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Jak wynika z akt sprawy, część warsztatowa budynku została ukończona na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Zaistniała sytuacja stanowiła podstawę faktyczną dla inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu, powstałego zgodnie z uprzednio posiadanym zezwoleniem. Organ I instancji, oceniając iż spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie istniejącego obiektu budowlanego, wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie części warsztatowej (punkt diagnostyczny) budynku mieszkalno - usługowego. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda [...] odmiennie określił funkcję obiektu, uchylił mianowicie rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie części warsztatowej (punkt diagnostyczny) i orzekł o udzieleniu zezwolenia na użytkowanie budynku warsztatowego montaż okien PCV. Nadto w punkcie drugim decyzji Wojewoda [...] w pozostałej części utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że orzeczenie zawarte w punkcie 2 decyzji odnosi się do pustego zbioru, albowiem wobec uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji I instancji i wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego, nie pozostało nadto żadne dodatkowe postanowienie, które mogło zostać utrzymane w mocy. Natomiast analiza skutków orzeczenia podjętego w trybie odwoławczym prowadzi do wniosku, iż Wojewoda [...]orzekł o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu (analogicznie jak organ I instancji), zmieniając jednak charakterystykę obiektu, określając o sposobie jego użytkowania jako warsztatu montażu okien PCV. Zmiana ta nastąpiła na skutek wniosku złożonego przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy orzekł zatem również o sposobie użytkowania budynku warsztatu, zaprojektowanego i wybudowanego jako punkt diagnostyki samochodowej. Podstawę do wydania rozstrzygnięcia w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego stanowi art. 71 powoływanej ustawy Prawo budowlane, zamieszczony w jej rozdziale 6, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Zastosowanie w takim postępowaniu winny nadto znaleźć przepisy szczegółowo regulujące tę kwestię, to jest rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. Nr 10 z dnia 8 lutego 1995 r., poz. 47). Rozstrzygnięcie skutkujące zmianą sposobu użytkowania obiektu zostało natomiast wydane w rozpatrywanym przypadku w oparciu o art. 55 i 59 ustawy Prawo budowlane, regulujące wyłącznie udzielanie pozwoleń na użytkowanie, które są zamieszczone w rozdziale 5 w.w. ustawy, zatytułowanym "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Mając na uwadze, że postępowanie wszczęte i prowadzone w sprawie dotyczyło udzielenia pozwolenia na użytkowanie, organ odwoławczy zmieniając wydaną decyzją sposób użytkowania obiektu, naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, rozstrzygając w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, jak i przepisy postępowania administracyjnego. W sprawie doszło bowiem do wydania rozstrzygnięcia nie objętego kognicją organu I instancji, a zatem z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 i art. 127 k.p.a) Uchybienie to należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, stanowiąc przesłankę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając odwołanie od decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ II instancji winien dokonać kontroli decyzji Burmistrza Miasta Ż. z punktu widzenia istnienia przesłanek do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu oraz zachowania wymogów procedury, z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarga będąca podstawą niniejszego postępowania sądowego została skierowana przez skarżącą do Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 27 stycznia 2002 r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.