II SA/Ka 2018/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA del. Ewa Krawczyk asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: stażysta referent Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi K. M. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. w zakresie mieszkalnictwa i usług- zmieniającego miejscowy plan ogólny zagospodarowania B., Zarząd Miasta B. został upoważniony do podjęcia prac planistycznych w przedmiocie i zakresie określonym uchwałą, obejmującą m. in. teren położony w gminie katastralnej A. (teren " [...]"). O przystąpieniu do sporządzania zmiany planu i prawie składania wniosków Zarząd Miasta powiadomił zawiadomieniem umieszczonym w [...] nr [...] z dnia [...] oraz w [...] nr [...] z dnia [...] jak i poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń przez okres od dnia [...] do [...], a Panią K. M., jako właścicielkę nieruchomości oznaczonej [...] w gminie katastralnej A., pismem nr [...] z dnia [...]. W trakcie postępowania zebrane zostały wymagane opinie oraz dokonane uzgodnienia z właściwymi organami i instytucjami. Ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu Zarząd Miasta opublikował w [...] nr [...] z dnia [...] oraz obwieścił na tablicy ogłoszeń w okresie od [...] do [...] Panią K. M. zawiadomiono o wyłożeniu pismem z dnia [...] nr [...]. Projekt, zmiana planu oraz prognoza oddziaływania na środowisko zostały wyłożone do publicznego wglądu na okres od dnia [...] do [...]. Do wyłożonego projektu Pani K. M. wniosła w dniu [...] zarzut, nie zgadzając się z ustaleniami planu dla jednostki [...], w której położona jest jej działka [...], albowiem "ze względu na plany rozbudowy lotniska, jej plany budowy domu stają się nierealne a wartość działki spada". W związku z tym skarżąca wniosła o wykupienie działki przez gminę. Wniesiony zarzut, jako spełniający wymagania formalne został rozpoznany przez Zarząd Miasta na posiedzeniu w dniu [...] i wobec nie uwzględnienia, przedstawiony Radzie Miejskiej na sesji w dniu [...]. Termin sesji Zarząd Miasta podał do publicznej wiadomości w [...] z dnia [...] nr [...] oraz poprzez ogłoszenie wywieszone na tablicy ogłoszeń przez okres od [...] do [...]. O terminie sesji Rady Miejskiej, w porządku której zostało przewidziane rozpoznanie zarzutu Pani K. M., skarżąca została zawiadomiona osobiści pismem z dnia [...] nr [...]. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] Rada Miejska B. odrzuciła zarzut skarżącej dotyczący terenu oznaczonego symbolem [...]. W uzasadnieniu podano, że Pani K. M. jest właścicielką nieruchomości [...] położonej w gminie katastralnej A., przedmiotowa działka znajduje się w jednostce [...] obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego i stanowi teren upraw rolnych. Wobec tego projektowana zmiana planu nie zmienia przeznaczenia terenu, wprowadza jedynie możliwość realizacji obiektów o ograniczonej wysokości nie przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Wyłączenie terenów spod zabudowy mieszkaniowej wynika z planów rozbudowy lokalnego lotniska, sąsiadującego z terenami objętymi opracowaniem. W szczególności uzasadnieniem wprowadzonych do ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmian w zakresie mieszkalnictwa i usług w terenach oznaczonych symbolami [...] i [...], polegających na ograniczeniu terenu zabudowy mieszkaniowej, są normy dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku. Ze względu na normy dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku teren te z powodu sąsiedztwa z projektowaną rozbudową lotniska nie mogą być przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Tereny te mogą natomiast być nadal wykorzystywane na dotychczasowe cele. Rada Miasta wskazała, że rozbudowa istniejącego lotniska do funkcji lokalnego portu lotniczego jest ważnym dla miasta zadaniem, przewidzianym w strategii rozwoju B. W związku z przyjęciem tej strategii należało ograniczyć w opracowywanych planach miejscowych terenów zabudowy mieszkaniowej i innej przeznaczonej na pobyt stały ludzi strefy tej zabudowy do izofony 60 db. Ograniczenie takie wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13.05.1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Odnosząc się do żądanie strony wykupienia działki Rada wskazała, że zadośćuczynienie ewentualnym roszczeniom strony może mieć miejsce dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego na obecnym etapie żądanie to jest przedwczesne. W złożonej skardze do sądu Pani K. M. zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] zarzucając jej naruszenie art. 24 ust.3 oraz art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie interesu prawnego skarżącej jako właścicielki działki nr [...], i wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu podała, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, Rada nie podała przesłanek, jakimi kierowała się przyjmując dane rozwiązanie planistyczne i powodów dla których odrzuciła propozycje zawarte w zarzucie. Skarżąca podniosła, że z uzasadnienia nie wynika dlaczego interes skarżącej ma ustąpić interesowi miasta oraz na czym opiera się planowana inwestycja. Naruszenie art. 3 ustawy strona wywiodła z tezy, że jedynym uzasadnieniem władztwa planistycznego gminy nie może być interes ogółu jako kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć. W ocenie skarżącej, przyjęta uchwała chroni wyłącznie niesprecyzowany interes Miasta, pomijając interesy indywidualnych właścicieli, w tym skarżącej, której uniemożliwiono zrealizowanie planów mieszkaniowych, jakie łączyła z posiadaną nieruchomością. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wyczerpująco opisała przebieg postępowania, dokumentując zachowanie wymogów proceduralnych zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 ust 3 ustawy zanegowano jego zasadność, wskazując że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały opisano stan prawny działki, skutki projektowanych zmian oraz ich przyczyny. Podkreślono, że projektowana zmiana nie zmienia rolniczego przeznaczenia terenu, wprowadzając jedynie możliwość realizacji obiektów o ograniczonej wysokości nie przeznaczonych na stały pobyt ludzi, ze względu na bliskość planowanego do rozbudowy lotniska. Za bezzasadny uznano również zarzut naruszenia art. 3 ustawy wskazując, że zasada ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych podmiotów jest ograniczona przez ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Podstawę prawną wniesienia skargi do Sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), dalej zwanej ustawą, przewidujący prawo zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutu do sądu administracyjnego. Krąg osób legitymowanych do wniesienia zarzutu wskazuje natomiast przepis art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesłankami warunkującymi skuteczność wniesienia zarzutu są zatem: istnienie po stronie legitymowanego podmiotu interesu prawnego bądź uprawnienia oraz fakt ich naruszenia przez zapis w projekcie planu, polegający na uszczupleniu lub zmodyfikowaniu sfery uprawnień postanowieniami projektu. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca jest właścicielką działki nr [...], położonej na terenie objętym projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niewątpliwe jest zatem, że sfera prawnie chronionego interesu skarżącej została naruszona przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, co legitymowało ja do wniesienia zarzutu. Dla rozpoznania skutecznie wniesionych zarzutów przepisy ustawy przewidują szczególną procedurę, polegającą na rozpoznawaniu zarzutów w pierwszej kolejności przez Zarząd Gminy, a następnie, w przypadku nie uwzględnienia, przez Radę Gminy, w formie uchwały. Uchwała taka, zgodnie z regulacją przewidzianą w art. 24 ust. 3 ustawy, winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zakres tego uzasadnienia obliguje organ podejmujący uchwałę do dokonania analizy sytuacji faktycznej wnoszącego zarzut, mającej charakter postępowania wyjaśniającego. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek sytuacji wnoszącego zarzut z normami prawnymi, kształtującymi jego uprawnienie i zezwalającymi na jego modyfikację. Oznacza to, że Rada Gminy musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których zarzut nie może być uwzględniony. Uchwała, skierowana do indywidualnego adresata, dotyczy jego interesów lub uprawnień, a zatem jej uzasadnienie winno wskazywać na relacje między postanowieniami projektu planu a sytuacją podmiotu. Jak wynika z treści przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kompetencja gminy w tym zakresie nie oznacza jednak, że gmina ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego posiada swobodę planistyczną w kształtowaniu tych zasad. Swoboda ta jest bowiem ograniczona przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym zarówno pod względem proceduralnym, jak i merytorycznym. Treść planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa (materialnego). W szczególności przepis art. 1 ust. 2 ustawy nakazuje uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym określonych wymagań i "walorów", w tym wymagań ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Prawo własności jest jednym z elementów, który winien być uwzględniany w trakcie procedury planistycznej, zaś w razie ewentualnych konfliktów między różnymi wartościami, organ winien dać wyraz w uzasadnieniu uchwały przeprowadzonej argumentacji. W rozpoznawanej sprawie zachowany został dwuszczeblowy tryb rozpoznawania zarzutu, a Zarząd Miasta zachował miesięczny termin do jego rozpoznania przewidziany w art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy. Odnosząc się natomiast do zaskarżonej uchwały, skarżąca zarzuca jej brak zarówno uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Analiza akt sprawy pozwala jednak uznać, że zarzut nie znajduje potwierdzenia. Uchwała zawiera konieczne, indywidualizujące elementy, warunkujące uznanie jej za zgodną z prawem. Opisana została sytuacja faktyczna nieruchomości skarżącej, wskazane zostały okoliczności będące przyczyną wprowadzenie przewidzianych ograniczeń. Ograniczenia te nie mają jednostkowego charakteru i nie dotyczą tylko nieruchomości skarżącej, lecz odnoszą się do większego obszaru, a ich wprowadzenie właśnie dla tego terenu jest uzasadnione lokalizacją już istniejącego lotniska. Wyjaśnienia odnoszą się do skonkretyzowanych obiektów, jakimi są nieruchomość skarżącej i zlokalizowane w pobliżu lotnisko. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zarzutu skarżącej było, że projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem [...] nie dopuszczał zabudowy mieszkalnej, lecz charakteryzował ten teren jako "niska zieleń, uprawy ogrodnicze w strefie ochrony świateł i w strefie przekroczenia norm hałasu 60 dB projektowanej rozbudowy lotnska". W ocenie skarżącej odmowa uwzględnienia jej zarzutu i dokonania zmiany w przeznaczeniu terenu narusza jej interes prawny jako właścicielki nieruchomości, albowiem łączyła ona z posiadaną nieruchomością plany budowlane. Wobec powyższego należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przedmiotowa nieruchomość nr [...] położona w gminie A. nie była z punktu widzenia planistycznego wolna, lecz była objęta ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, znajdując się w jednostce [...], opisanej jako tereny upraw rolnych. Nieruchomość nie była zatem również uprzednio przewidziana na cele zabudowy mieszkaniowej. Wprowadzone wyłączenie spod zabudowy mieszkaniowej i innej przeznaczonej na stały pobyt ludzi nastąpiło ze względu na przewidywaną uciążliwość hałasu powyżej 60 dB, co jest zgodne z powołanymi w uchwale przepisami rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U z 1998 r., nr 66, poz. 436). Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny i ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów. Prawo do zagospodarowania terenu nie oznacza jednak roszczenia właściciela o nadanie nieruchomości określonego przeznaczenia. W tym zakresie kompetencja przysługuje radzie gminy, a nie właścicielom, chcącym wykorzystywać nieruchomości wedle własnych projektów. Skoro rada gminy nie zmieniła przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania, nie można uznać, że doszło do naruszenia art.3 ustawy. Skarga będąca podstawą niniejszego postępowania sądowego została skierowana przez skarżącą do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach dnia [...]. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. Dz.U. z 2002 r., Nr 240, poz. 2052) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Są Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.