II SA/Ka 2027/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie NSA Ewa Krawczyk Łucja Franiczek (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi F.M. i J.M. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz orzeka, iż w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2) oddala skargę w pozostałej części. Po rozpoznaniu wniosku F.M. decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wójt Gminy C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze ewidencyjnym nr [...] w M.Ż. Pismem z daty [...]r., które wpłynęło do Urzędu Gminy w C. w dniu [...]r. F.M. wniósł następnie o zatwierdzenie "aktualizacji zagospodarowania jego działki". Jak podał, zmiana planu zagospodarowania polega na zaprojektowaniu w poziomie mocno skonfigurowanym ukształtowaniu działki wyrównujących ją piwnic, częściowo zagłębionych w terenie i częściowo wystających ponad teren o wymiarach L=18 m, B =4,50 m, H=2,50 – 3,00. Mury z kamienia naturalnego grubości 0,50 m, strop w postaci sklepienia parabolicznego z kamienia i betonu. Przed piwnicą urządzono cztery miejsca parkingowe. Jak wyjaśnił inwestor, potrzeba budowy piwnic wynika ze zrezygnowania realizacji jednej kondygnacji mieszkalnej w projektowanym budynku. W odpowiedzi Wójt Gminy C. pismem z dnia [...]r. nr [...], poinformował, iż opisany zakres robót kwalifikuje się do uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę piwnicy i zatwierdzenia projektu zamiennego realizowanego głównego obiektu oraz wezwał inwestora o przedłożenie wymaganych w tym celu dokumentów, wskazując iż do czasu uzupełnienia wniosku sprawa pozostaje bez biegu. Z kolei wnioskiem z dnia [...]r. Wspólnota A w M.Ż. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej budowy budynku gospodarczego ( piwnicy ) oraz dokonanie kontroli dokumentacji budynku mieszkalnego, zaprojektowanego na działce nr [...], będącej własnością Wspólnoty, podczas gdy wniosek o pozwolenie na budowę został sporządzony na działkę nr [...]. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał F.M. rozbiórkę piwnic dobudowanych do budynku mieszkalnego, zlokalizowanych na działce nr [...] w M.Ż. W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na oględziny z dnia [...]r. podał, że do budynku mieszkalnego dobudowane zostały piwnice o nieregularnym kształcie ( wymiary w obrębie ok. 13,3 x 9,3 m ), ściany murowane z kamieni, strop żelbetonowy, wysokość piwnic od poziomu terenu ok. 3,20 m. Zdaniem organu, na budowę tego rodzaju obiektu wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, którego jednak inwestor nie posiada. Skoro obiekt istnieje krócej niż 5 lat ( wg oświadczenia Wspólnoty budowę rozpoczęto [...]r.), nie może podlegać legalizacji w trybie art. 49 Prawa budowlanego i zatem należało nakazać jego rozbiórkę. Nadto, organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...], stwierdzając brak geodezyjnego wyznaczenia obiektu w terenie przez uprawnionego geodetę, odstępstwo od pozwolenia na budowę, gdy idzie o wymiary i usytuowanie budynku ( obrót budynku o ok. 50 ), a nadto brak tablicy informacyjnej na terenie budowy oraz fakt budowy piwnic bez wymaganego pozwolenia. W odwołaniu od decyzji i zażaleniu na postanowienie, F.M. wyjaśnił przyczyny zmian przy realizacji budynku mieszkalnego oraz podniósł, iż wobec podniesienia budynku, zrezygnował z dojazdu do garażu, a przed budynkiem wykonał płaskie utwardzenie na poziomie ± 0,00 m, którego część opiera się na piwnicy – tunelu o wymiarach 4,30 x 8 m z kamienia. O zamiarze wykonania tej zmiany powiadomił zaś Urząd Gminy w C., bowiem zgodnie z art. 30 pkt 1 a) Prawa budowlanego, nie było wymagane pozwolenie na budowę, lecz zgłoszenie, które dokonał. Nadto, odwołujący się przedstawił przebieg sporu ze Wspólnotą A co do granic parceli. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...]r. i umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych, zaś zaskarżoną decyzją z tej samej daty orzekł 1) o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w części nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego w postaci samowolnie wybudowanych piwnic, 2) o uchyleniu decyzji w części określającej przedmiot postępowania, orzekając w tym zakresie, iż postępowanie dotyczy realizacji przez F.M. budynku mieszkalnego z częścią dobudowanych samowolnie piwnic, a ponadto nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ II instancji powołał przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 48 i art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ( tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu podano, iż przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 a Prawa budowlanego dotyczy obiektów związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową. Stąd też na dobudowę zagłębionej w terenie części, określonej jako piwnice i wychodzącej poza obrys budynku mieszkalnego, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zatem nakazanie rozbiórki ma umocowanie w art. 48 Prawa budowlanego i jej orzeczenie było obligatoryjne. Zdaniem organu nie mają istotnego znaczenia faktyczne wymiary samowolnej dobudowy oraz rodzaj zastosowanego materiału. Nadto, w ocenie organu odwoławczego w związku z uchyleniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, należało jedną decyzją objąć całość inwestycji, a wobec stwierdzenia, iż zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę, zachodziły podstawy do nałożenia na inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego i dalszym piśmie F.M. i J.M. zarzucili, iż decyzja o rozbiórce zagłębionego w terenie utwardzenia, wykonanego po zgłoszeniu do Urzędu Gminy w C. i bez uzyskania odpowiedzi w terminie 30 dni, jest krzywdząca i bezpodstawna , a jej wydanie nastąpiło wskutek donosu Wspólnoty A. Skarżący dołączył nadto sporządzony przez siebie rysunek, obrazujący warunki dostępu do budynku. Wreszcie, zdaniem skarżących, chybione jest określenie wykonanych robót jako piwnica, gdyż chodzi o tunel, otwarty na całej rozpiętości, nie stanowiący pomieszczenia, lecz będący podparciem utwardzenia poziomego planu przed budynkiem, a jego dół stanowi miejsce postojowe dla samochodu. Wyjaśniono też, iż takie rozwiązanie wymusiły warunki, panujące w górach. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Uczestniczka postępowania A.P. przychyliła się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługiwała jedynie na częściowe uwzględnienie. Działając z urzędu Sąd administracyjny stwierdził bowiem, iż zaskarżona decyzja w części nakładającej na skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, zapadła bez podstawy prawnej. Przepis art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( obecnie – tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – wymieniał przypadki, kiedy wymagane było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. I tak obowiązek taki wynikał m.in. z faktu stwierdzenia przez właściwy organ, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę ( art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ). Wskazać jednak przyjdzie, iż redakcja powyższego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż w takim przypadku obowiązek wynikał wprost z ustawy i to dopiero na etapie zgłoszenia zakończenia budowy. Ustawodawca nie przewidział wówczas podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 104 kpa, rozstrzygającej co do istoty sprawy albo kończącej sprawę w danej instancji i przed organami nadzoru budowlanego. Powstanie obowiązku z mocy samego prawa oznacza zaś, iż zaskarżona decyzja zapadła w tym zakresie bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa, co winno skutkować wyeliminowaniem części rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności decyzji organu odwoławczego w tym zakresie oparto na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Roszczenie skarżących o zwrot kosztów postępowania sądowego wygasło wobec niezłożenia wniosku ( art. 210 § 1 tej ustawy ). Sąd nie stwierdził natomiast naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 tej ustawy, gdy idzie o rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. z mocy art. 48 Prawa budowlanego, nakaz rozbiórki był obligatoryjny w razie stwierdzenia, iż obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wyłączenie rozbiórki na podstawie art. 49 Prawa budowlanego, dotyczyło jedynie obiektu po upływie 5 lat od zakończenia budowy. Aczkolwiek skarżący zanegował ustalenia faktyczne organu I instancji, iż sporne roboty budowlane rozpoczęto już w [...]r., to jest niewątpliwe, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie upłynął 5 – letni okres, wykluczający nakaz rozbiórki w trybie art. 49 Prawa budowlanego. Stąd też dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest rozważenie przesłanek z art. 48 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu odwoławczego. Sądowa kontrola administracji publicznej sprawowana jest bowiem na podstawie stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie orzekania przez te organy. Istotne jest zatem, czy sporne roboty polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części i czy na ich wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenie, a także ustalenie, czy inwestor dopełnił tych wymogów przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego, zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego. Definicję ustawową pojęcia "obiekt budowlany" zawiera przepis art. 3 pkt 1 tej ustawy. I tak, przez obiekt budowlany należy rozumieć m.in. budowlę stanowiącą całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami ( art. 3 pkt 1 lit. b). Z kolei, pod pojęciem budowli mieści się każdy obiekt niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. tunele, budowle ziemne, konstrukcje oporowe ( art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego ). Place postojowe stanowią zaś urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym ( art. 3 pkt 9 ). Stąd też w świetle ustawowej definicji obiektu budowlanego nie ma znaczenia określenie spornych robót budowlanych. Niezależnie od sposobu użytkowania, wymiaru i kształtu polegały bowiem na budowie obiektu budowlanego, którym jest także tunel i utwardzenie terenu przed budynkiem, trwale związane z gruntem, jak w niniejszej sprawie. Przypadki zwolnienia robót budowlanych wymieniał zaś przepis art. 29 Prawa budowlanego. Sporne roboty nie polegały na budowie obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną, uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej ( art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) – w brzmieniu z daty orzekania przez organy nadzoru budowlanego ). Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zostało zaś zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dopiero w wyniku nowelizacji Prawa budowlanego, dokonanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. ( Dz. U. nr 80, poz. 718 ), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Sporne roboty wykonano zaś przed tą datą, stąd też podlegały ocenie wg dotychczasowego stanu prawnego. W tej sytuacji prawidłowo przyjęły organy obydwu instancji, iż sporna budowa wymagała uzyskania pozwolenia w drodze decyzji organu administracji architektoniczno – budowlanej. Wreszcie, rozważenia wymaga charakter pisma skarżącego, skierowanego do Urzędu Gminy w C., a mianowicie, czy stanowiło zgłoszenie robót budowlanych, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej w terminie 30 dni ( art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego ). Zdaniem składu orzekającego, gdyby w istocie doszło do wadliwego działania organu administracji architektoniczno – budowlanej, wykluczony byłby tryb z art. 48 Prawa budowlanego, a więc automatyzm waloru rozbiórki. Jednak treść pisma skarżącego nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż nie stanowiło ono zgłoszenia robót budowlanych, lecz wniosek o zatwierdzenie zmiany projektu budowlanego. W każdym wypadku rozstrzygnięcie wniosku wymagało zatem wydania decyzji administracyjnej i upływ 30 dni od wpływu pisma do organu nie upoważniał do rozpoczęcia robót budowlanych, o ile już wcześniej ich nie zrealizowano, bo przecież w piśmie tym nie wskazano terminu budowy. Milczenie organu i udzielenie prawidłowej odpowiedzi dopiero w dniu [...]r. w takim stanie rzeczy nie ma znaczenia dla oceny skutków prawnych realizacji procesu inwestycyjnego. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż organ nadzoru budowlanego, obowiązany był do wdrożenia postępowania administracyjnego z urzędu i niezależnie od źródeł konfliktu co do przebiegu granic oraz motywów działania Wspólnoty A, która powiadomiła o popełnionej samowoli budowlanej. O zgodności przepisu art. 48 Prawa budowlanego z Konstytucją RP orzekł zaś Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P.2/98 ( OTK 1999/1/2 ) oraz z dnia 26 marca 2002 r. sygn. akt SK 2/01 ( OTK – A 2002/2/15 ). Skoro sądowa kontrola decyzji administracyjnej sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był władny brać pod rozwagę zasad współżycia społecznego, ani motywów podjęcia procesu inwestycyjnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z tych względów skarga na decyzję w części, dotyczącej nakazu rozbiórki podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. su.