II SA/Ka 2042/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA (del.) Zofia Borowicz Sędzia NSA (del.) Wiesław Morys Asesor WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2004 r. sprawy ze skargi R.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, iż zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 1, art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ) oraz w związku z art. 293 i 299 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) Prezydent Miasta B. – B. odmówił udostępnienia informacji publicznej, której domagała się strona we wniosku, ze względu na wyłączenie jej jawności z uwagi na tajemnicę skarbową. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że R.C. w dniu [...]r. złożył ustnie wniosek o udostępnienie informacji, czy "K.B." płaci podatek od nieruchomości i według jakiej stawki. W sprawie tej Naczelnik Wydziału Podatków i Opłat Urzędu Miejskiego w B. – B. M.S. ustaliła, że żądana przez stronę we wniosku informacja stanowi tajemnicę skarbową, której udostępnienie stanowiłoby naruszenie przepisów art. 293 i 299 Ordynacji Podatkowej. W odwołaniu od tej decyzji R.C. domagał się jak to sformułował : "zasądzenia", aby Prezydent Miasta określił do jakiej grupy podatników została zaszeregowana Redakcja "K.B.". Wyjaśnił, że skoro grupy podatkowe są jawne, to i kwestia kto do jakiej grupy został zaszeregowany jest również jawna. Zatem odmowa udostępnienia takiej informacji jest sprzeczna z ustawą o jawności informacji Urzędu Miasta. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odwołując się do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podkreślił, że ze względu na zasadę powszechnego prawa do informacji publicznej można przyjąć, iż informacja publiczna to każda informacja związana z funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo do informacji publicznej podlega jednak pewnym ograniczeniom. Z treści art. 5 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że do tajemnic ustawowo chronionych należy m.in. tajemnica skarbowa. Żądana przez odwołującego się informacja dotycząca płacenia podatku przez "K.B." podlegała wyłączeniu jawności informacji, gdyż stanowiła tajemnicę skarbową i jej udostępnienie stanowiłoby naruszenie przepisów Ordynacji podatkowej. Tym samym organ odwoławczy uznał zgodność z prawem decyzji organu I instancji. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy wynika, iż R.C. został bardzo szczegółowo poinformowany przez Prezydenta Miasta B.– B. o interesujących go kwestiach w pismach z dnia [...] i [...]r. stanowiących odpowiedź na jego skargę z dnia [...]r. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję R.C. zarzucił, że jest ona błędna i winna ulec uchyleniu. Na uzasadnienie zarzutów wywiódł, iż treść pisma Sekretarza Miasta z dnia [...]r. jak i Uchwały Rady Miejskiej B. – B. z dnia [...]r. wskazują, że udzielono mu żądanej informacji. Dowodzi to o błędnym stanowisku wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż żądana przez niego informacja była objęta tajemnicą skarbową. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, prezentując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając, że skarżący nie uzyskał tylko informacji dotyczącej płacenia podatku przez "K.B.", gdyż informacja ta stanowi tajemnicę skarbową. Skarżący na rozprawie podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o zasądzenie kosztów i podkreślając, że żądana przez niego informacja nie jest informacją Urzędu Skarbowego, a więc nie ma tu zastosowania tajemnica skarbowa. Wyjaśnił, że w pismach z dnia [...] i [...]r. Prezydent udzielił mu takiej informacji jakiej żądał. Oświadczył, że innych informacji od organu I instancji w tym przedmiocie nie żądał, co oznacza, że informacja udzielona w piśmie z dnia [...]r. satysfakcjonuje go. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) zwanej dalej p.s.a. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Do tajemnic ustawowo chronionych należy m.in. tajemnica skarbowa ( Dz. VII art. 293 i 299 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa – Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Omawiana ustawa w art. 7 przewiduje trzy zasadnicze formy udostępniania informacji publicznej. Z regulacji tej wynika m.in., że informacja publiczna jest udostępniona w trybie przewidzianym w art. 10 i 11 ustawy tj. na wniosek oraz w formie wyłożenia lub wywieszenia, bądź poprzez zainstalowanie w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z informacją. Uregulowanie zawarte w art. 11 nie wyłącza obowiązku udzielenia informacji na wniosek z uwagi na treść art. 10 ust. 1 ustawy, który wyłącza tylko informacje zawarte w Biuletynie. Stosownie do art. 10 ust. 1 cyt. ustawy informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek pisemny, a ustny wtedy, gdy może być udzielona niezwłocznie. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 14 ustawy. Udzielenie informacji żądanej przez wnioskodawcę następuje w formie czynności materialno – technicznej. Gdy organ do którego wniosek skierowano nie dysponuje informacją zawiadamia o tym wnioskodawcę . Tak samo powinien postąpić w przypadku żądania informacji, która została wyłożona w miejscu publicznie dostępnym. Odmowa udzielenia informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy ). Sąd kontrolując w myśl art. 3 § 1 p.s.a. i art. 1 § 2 – ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) legalność zaskarżonej decyzji uznał, iż zapadła ona z naruszeniem omówionych powyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania ( art. 7, 77 § 1 kpa i 80, 107 § 3 kpa ), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić przede wszystkim należy, że organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie ograniczył się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, gdy tymczasem obowiązkiem jego było ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. To ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji musi uwzględnić wszelkie okoliczności faktyczne, które zaistniały do czasu wydania decyzji ostatecznej, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Te istotne dla wyników postępowania administracyjnego okoliczności ustalane są w toku postępowania wyjaśniającego, które stosownie do zasady dwuinstancyjności przeprowadza zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy. Jakkolwiek zakres postępowania dowodowego organu odwoławczego jest ograniczony przez art. 136 kpa, to treść tego przepisu daje możliwości prawne przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z tych uprawnień nie skorzystał organ, którego działanie zaskarżono, mimo że istniała uzasadniona ku temu konieczność, a zaniechanie tej czynności sprawiło, że organ odwoławczy w sposób nie wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Z akt sprawy wynikałoby, że skarżący w dniu [...]r. zwrócił się z ustnym wnioskiem do Wydziału Podatków i Opłat Urzędu Miejskiego w B.– B. żądając ujawnienia m.in. informacji czy "K.B." płaci podatek od nieruchomości i według jakiej stawki. Z treści sporządzonego wówczas protokołu wynika, że skarżący został poinformowany o uchwale Rady Miejskiej w B. – B. z dnia [...]r. w sprawie określenia wysokości stawki podatku od nieruchomości oraz zwolnień od podatku od nieruchomości. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji było ustalenie, że skarżący żądał tej właśnie treści informacji zgłoszonej w formie ustnego wniosku. Natomiast już z treści pisemnej skargi do Rady Miejskiej z dnia [...]r. jak i z treści odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji wynikałoby, że skarżący domagał się ujawnienia informacji do jakiej grupy podatkowej został zaliczony podmiot "K. B." w związku z treścią uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]r. w sprawie określenia wysokości stawek podatkowych nieruchomości oraz zwolnień od podatku od nieruchomości. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...]r. udzielono skarżącemu stosownych informacji związanych z wskazaną wyżej uchwałą Rady Miejskiej. Nadto w uzupełnieniu tej odpowiedzi, pismem z dnia [...]r., poinformowano skarżącego, do której grupy podatkowej należy podmiot "K.B." i w jakiej wysokości dla tej grupy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą omawianą uchwałą została ustalona stawka podatku od nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się też uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r. dotycząca rozpatrzenia złożonej przez R.C. skargi, w której zarzucał odmowę ujawnienia mu żądanej informacji. Stwierdzić przy tym należy, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez skarżącego przed otrzymaniem przez niego informacji pisemnej z dnia [...]r. i przed wydaniem przez Radę Miejską uchwały z dnia [...]r. Natomiast organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji dysponował omówionymi dokumentami, z których wynikały określone okoliczności faktyczne istotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zobowiązany był uwzględnić te okoliczności faktyczne, które zaistniały do czasu wydania przez niego decyzji, a w szczególności wyjaśnić jakiej treści informacji faktycznie żądał skarżący i w jakim trybie, czy żądana informacja została już udzielona i czy w związku z tym postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bądź też czy żądanie nie dotyczy informacji publicznej zawartej w akcie normatywnym udostępnianym na zasadach zawartych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm. ( art. 13 pkt 2 ), ewentualnie czy zachodzą podstawy do wydania decyzji odmownej. Należy bowiem zauważyć, że z uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana wówczas, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy i to tylko z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną. Dlatego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ma istotne znaczenie dokładne ustalenie treści wniosku osoby zainteresowanej, a następnie ustalenie czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, jeżeli tak, czy może być i w jakiej formie udzielona ( art. 10 i 11 ustawy ), czy też zachodzą podstawy do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 16 ustawy, a to w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy. W tym miejscu należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że do tajemnic ustawowo chronionych należy tajemnica skarbowa, do przestrzegania której zobligowane są organy podatkowe wymienione w art. 13 Ordynacji podatkowej, a więc nie tylko urzędy skarbowe jak to twierdzi skarżący, ale także samorządowe organy podatkowe. Z treści art. 293 § 1 Ordynacji Podatkowej wynika zaś, że indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Z treści § 2 cyt. przepisu wynika że tajemnicą skarbową objęte są dane zawarte w wymienionych w nim dokumentach, aktach i informacjach. Tajemnica skarbowa nie tylko ogranicza możliwość wykorzystania danych zawartych w aktach objętych tą tajemnicą, lecz także uprawnia do udostępnienia tych danych jedynie podmiotem ściśle określonym przez prawo, a wymienionym w art. 298 Ordynacji podatkowej. Oczywiście w myśl art. 299 § 2 tej ustawy organy podatkowe mimo istnienia tajemnicy skarbowej, o której stanowi art. 293 § 1 obowiązane są udostępnić informacje wynikające z akt podatkowych w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Takim odrębnym przepisem jest art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g ) ustawy o dostępie do informacji publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, nie publ.). Nie wynika jednakże z dotychczasowych okoliczności sprawy, aby żądanie skarżącego dotyczyło informacji o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g ) ostatnio powołanej ustawy, a zatem, aby w grę wchodziło wyłączenie tajemnicy skarbowej. W świetle treści pisma skarżącego z dnia [...]r. odwołania oraz oświadczenia złożonego do protokołu rozprawy sądowej w dniu 3 lutego 2004 r. nie można też jednoznacznie stwierdzić, aby żądanie skarżącego dotyczyło informacji chronionych tajemnicę skarbową. Jak już wyżej wskazano obowiązkiem organu odwoławczego przed wydaniem zaskarżonej decyzji było powyższe okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnić. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżoną decyzję należało uchylić na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.s.a. Mając na uwadze treść art. 152 p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, gdyż wyrok Sądu nie jest prawomocny. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i 210 § 1 p.s.a. su.