II SA/Ka 2051/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi J.L. i D.L. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu o d d a l a s k a r g ę Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...]r. Architekt Miejski w B. – B. orzekł o zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na warsztat rzemieślniczy wytwarzanie wyrobów z gumy. Decyzja została wydana na rzecz W.W. Na skutek działań podjętych przeciwko temu rozstrzygnięciu, Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził jego nieważność decyzją z dnia [...]r. Skarga W.W. na tę decyzję Ministra została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1994 r., sygn. akt II SA 24/94. Na podstawie decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu została wydana decyzja Architekta Miejskiego w B. – B. z dnia [...]r. orzekająca o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu rzemieślniczego wytwarzającego wyroby z gumy, położonego w B. – B. przy ul. [...] ( obecnie [...]). Postanowieniem z dnia [...]r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wojewoda B. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. We wznowionym postępowaniu, orzekając jako organ właściwy Prezydent Miasta B. – B. decyzją z dnia [...]r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...]r. O stwierdzenie nieważności tej decyzji zwrócili się J. i D. L. Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda Ś. odmówił jednakże stwierdzenia nieważności. W wyniku odwołania wniesionego przez J. i D. L. sprawę ponownie rozpoznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody Ś. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. – B. z dnia [...]r. Po rozpoznaniu skargi W.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, została ona oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 2446/00. W dalszym ciągu otwartym pozostawało zatem postępowanie zainicjowane postanowieniem Wojewody B. z dnia [...]r. o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]r. Działając w trybie wznowienia postępowania, Prezydent Miasta B. – B. decyzją z dnia [...]r. nr [...]., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. uchylił swą decyzję z dnia [...]r. i odmówił W.W. udzielenie pozwolenia na użytkowanie warsztatu wyrobów z gumy. We wzniesionym odwołaniu od tej decyzji, wśród szeregu argumentów podniesiono również i ten, że organ I instancji wadliwie orzekł o uchyleniu decyzji, której nieważność została już uprzednio stwierdzona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...]r. o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu wyrobu artykułów z gumy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że jedną z okoliczności odmowy uchylenia decyzji ostatecznej stanowi fakt upływu 12 lat od jej wydania. Po rozpoznaniu skarg zarówno W.W. jak i J. i D. L. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 26 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 1032/01 uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. wskazując w uzasadnieniu, iż wskazany upływ czasu nie daje podstaw do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, lecz do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. – B.j z [...]r. i orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...]r. stwierdzając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, jednakże ze względu na upływ czasu nie uchyla się jej. Jako podstawa prawna podane zostały przepisy art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu szczegółowo opisano przebieg dotychczasowego postępowania oraz wyjaśniono, że wydana w sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu była następstwem decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Skoro stwierdzono nieważność decyzji będącej podstawą wydania rozstrzygnięcia o pozwoleniu na użytkowanie, to zaistniała pozytywna przesłanka wznowienia postępowania oraz uchylenia decyzji, wskazana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jednocześnie jednak stwierdzono zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 146 k.p.a. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wobec zaistnienia tej okoliczności organ nie mógł uchylić decyzji ostatecznej i ograniczył się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach J.L. i D.L. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Ś. z [...]r. jako wydanej z naruszeniem przepisu art. 146 § 1 w związku z art. 151 § 2. Zarzucono, że rozstrzygnięcie mylnie oparto na przyjęciu, że decyzja ostateczna została doręczona skarżącym w roku [...]. Decyzja ta została doręczona po interwencji na wniosek z dnia [...] roku. Wskazano również, że nie można utożsamiać doręczenia decyzji z momentem wydania decyzji, zaś faktu doręczenia decyzji nie można domniemywać. Skarżący podnieśli, że Wojewoda nie ustalił czy i komu decyzja z [...]r. została doręczona, w tym stanie rzeczy nie wystąpiła zatem przesłanka negatywna z art. 146 k.p.a., czyli upływ czasu od doręczenia decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że fakt doręczenia stronie skarżącej, na jej żądanie, kopii decyzji z [...]r. nie może być utożsamiany z faktem doręczenia decyzji, rozumianym jako powzięcie przez stronę informacji o treści decyzji. O treści decyzji strona była poinformowana już w roku [...], co wynika z akt sprawy. Równocześnie z akt sprawy wynika, że wobec decyzji z [...]r. były podejmowane działania w kierunku stwierdzenia jej nieważności. Działając z urzędu decyzją z dnia [...]r. Wojewoda B. stwierdził nieważność decyzji Architekta Miejskiego w B. – B. z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił jednak to rozstrzygniecie i umorzył postępowanie w sprawie nieważności decyzji, a prawidłowość takiego stanowiska potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 1996 r., który w sprawie o sygn. IV SA 649/95 oddalił skargę na decyzję organu nadzoru budowlanego. Jednocześnie w uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że stan faktyczny sprawy może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje : Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zatem zaznaczyć, że jest to tryb nadzwyczajny, służący do weryfikacji decyzji ostatecznych a zatem takich, od których nie przysługuje już odwołanie w toku instancji ( art. 145 § 1 k.p.a.) Decyzja ma charakter decyzji ostatecznej, jeżeli nie zostało od niej wniesione w terminie odwołanie lub też została wydana przez organ, od którego odwołanie nie przysługuje ( organ odwoławczy lub organ procedujący wyłącznie w trybie jednoinstancyjnym ). Decyzja Architekta Miejskiego w B. – B. z dnia [...]r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, skierowana do W.W., została przeznaczona do doręczenia wyłącznie adresatowi. Z decyzji tej nie wynika, aby w postępowaniu brały udział inne osoby, w szczególności J. i D. L. Jednocześnie, jak wynika z postanowienia z dnia [...]r. o wznowieniu postępowania w sprawie, podstawą wznowienia nie była okoliczność braku udziału stron w postępowaniu, lecz przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a wznowienie nastąpiło z urzędu. W trakcie całego postępowania nie była przy tym poddawana w wątpliwość ostateczność decyzji z dnia [...]r. i fakt, że jej adresat W.W. decyzję tę otrzymał i w oparciu o nią funkcjonował prowadzony przez niego warsztat rzemieślniczy. Skarżący J. i D. L. w trakcie postępowania wielokrotnie podnosili, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...]r. nie uczestniczyli. Okoliczność ta nie niweczy jednak skutku, że wobec doręczenia decyzji jej adresatowi, weszła ona do obrotu prawnego i stała się ostateczna. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że skutek taki miał miejsce, w okolicznościach sprawy brak jest bowiem dokumentów i wystarczająco przekonywujących racji aby przyjmować, że decyzja z [...]r. nie była doręczona również jej adresatowi. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania otwiera organowi drogę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy ( art. 149 § 2 k.p.a.). Co do przesłanek wznowienia, organ przyjął, iż wobec stwierdzenia nieważności decyzji Architekta Miejskiego w B. – B. z dnia [...]r. dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu, zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Prawidłowość takiego stanowiska została uznana już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1032/01, przyznaje ją również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Stwierdzenie zaistnienia którejkolwiek z podstaw wznowieniowych, stanowi podstawę do uchylenia przez organ decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji orzekającej o istocie sprawy, w tym przypadku o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu. Oprócz przesłanek pozytywnych warunkujących weryfikację decyzji ostatecznej, kodeks postępowania administracyjnego zna również przesłanki negatywne, których wystąpienie takie uchylenie wyklucza. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. W takiej sytuacji przepis art. 151 § 2 przewiduje wydanie trzeciego z możliwych rodzajów decyzji, kończących postępowanie w sprawie wznowienia. Rozstrzygnięciem tym jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja taka nie eliminuje zaskarżonej decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, stanowi jednak podstawę, zgodnie z art. 153 § 1 k.p.a. do wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi. Zasadność wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. była przedmiotem zarzutów skarżących. Oceniając prawidłowość dokonanej przez organ kwalifikacji prawnej stanu faktycznego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Art. 146 § 1 k.p.a. określa sytuację, w jakich nie może nastąpić uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym, wskazując na upływ czasu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Uwzględniając, iż uregulowana tym przepisem instytucja ma na względzie ochronę stabilności ukształtowanych decyzjami stanów prawnych, należy przyjąć, iż moment doręczenia lub ogłoszenia decyzji, inicjujący bieg ustawowego terminu, to moment wejścia decyzji do obiegu prawnego. W sytuacji zatem, gdy doręczenie to następuje wyłącznie w odniesieniu do jednej ze stron postępowania, adresata decyzji, należy przyjąć, że termin wskazany w art. 146 § 1 rozpoczyna swój bieg, nawet jeżeli innym stronom decyzji tej nie doręczono. Z brzmienia art. 146 § 1 wynika nadto, że termin ten liczony jest nie do chwili wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, lecz do chwili orzekania we wznowionym postępowaniu. Upływ terminu z art. 146 § 1 nie może być bowiem podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, jego upływ ma natomiast znaczenie dla możliwości orzeczenia o uchyleniu decyzji ostatecznej, co następuje już we wznowionym postępowaniu, po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 149 § 2 k.p.a. W kontrolowanym przypadku bezsporne było, że decyzja ostateczna z [...]r. weszła do obrotu prawnego po jej wydaniu, na skutek doręczenia adresatowi. Orzeczenie w trybie art. 151, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego zapadło [...]r. Daty te dzieli upływ czasu przekraczający lat 5, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zasadnie zatem Wojewoda Ś. przyjął, że mimo spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 nie może orzec o uchyleniu decyzji ostatecznej lecz w oparciu o art. 151 § 2 stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. W tym miejscu należy podnieść, iż dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd dostrzegł pewną wadliwość stylistyczną, związaną ze sformułowaniem jej sentencji. Jakkolwiek przepis art. 151 § 2 zawiera sformułowanie stwierdzające, iż dotyczy przypadków, gdy "nie można uchylić decyzji", organ administracji mimo tego sformułowania nie powinien orzekać o "odmowie uchylenia decyzji". Takie rozstrzygnięcie przewiduje przepis art. 151 § 1 pkt 1 w zupełnie innej sytuacji faktycznej. Uwzględniając jednak pełne brzmienie sentencji decyzji oraz powołaną podstawę prawną, Sąd uznał, że wskazana wadliwość ma charakter językowy, a nie materialny i nie wywiera skutków prawnych. Decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym przez organ I instancji podlegała kontroli instancyjnej, stąd Wojewoda Ś. wydając zaskarżoną decyzję był uprawniony do orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jakkolwiek kwestia ta nie była przedmiotem zarzutów skargi, jako prawidłowe należy ocenić również rozstrzygnięcie polegając na uchyleniu decyzji organu I instancji tj. decyzji Prezydenta Miasta B. – B. z dnia [...]r. Decyzję tę wszak uchylono decyzją, która nie była przedmiotem postępowania a nadto w stosunku do której stwierdzono jej nieważność. Skoro zaś podjęte rozstrzygnięcie nie dotyczyło decyzji z [...]r. o pozwoleniu na użytkowanie, to wobec pozostawania jej w obiegu prawnym pozbawione podstaw było orzekanie o odmowie udzielenia W.W. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego warsztatu. Mając na względzie przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), orzekł jak w sentencji. su.