II SA/Ka 2064/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2004 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Gminy Ł. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] zł ([...]). W dniu [...] roku Rada Gminy w Ł. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. dla terenu całej gminy, oddzielnie dla sołectw : B., Ł., P. i Z.. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] r. do [...] r. Do wyłożonego projektu w dniu [...] r. złożył zarzut M.J., właściciel działki [...], znajdującej się na terenie objętym projektem planu. Podał, że projekt przewiduje przebieg drogi szybkiego ruchu przez jego działkę o czym nie był w toku procedury zawiadomiony, w przeciwieństwie do innych osób, które zostały osobiście poinformowane przez organ gminy. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Gminy w Ł. odrzuciła zarzut wniesiony przez M. J. "właściciela/współwłaściciela nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w Ł." – dotyczący przebiegu projektowanej drogi ekspresowej [...] M. – B. – B. – Z. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 24 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 z zm.). W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wskazała na zachowanie procedury planistycznej. Przyznała, że teren pod drogę ekspresową [...] relacji M. – B. B. – Z. wraz ze strefą ograniczonej zabudowy został naniesiony w projekcie planu między innymi na działce wnoszącego zarzut. Zarzut ten jednak nie może być uwzględniony, ponieważ zmiana przebiegu projektowanej trasy ekspresowej nie jest możliwa. Przyjęty wariant przebiegu trasy jest optymalny i zachowuje ciągłość procesów planistycznych. Nadto inwestor – Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych podtrzymuje dotychczasowe ustalenia w zakresie projektowanej trasy. Przebieg trasy został wyznaczony na podstawie "Koncepcji uproszczonej" odcinka W. – Ł. oraz "studium" Gminy Ł. zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] r. Ponieważ projekt planu został opracowany w zgodzie z obowiązującym prawem, po prawidłowo przeprowadzonej procedurze planistycznej, to Rada Gminy odrzucając zarzut nie działała w sposób dowolny i nie nadużyła przysługującego jej z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego – na powyższą uchwałę – M.J. podał, że jest właścicielem działki [...], a nie współwłaścicielem działki [...]. Ta ostatnia działka uległa podziałowi w [...] roku na działki [...] i [...] przy czym działkę [...] sprzedał, a nowy właściciel został ujawniony w nowej księdze wieczystej. Na jego działce nr [...] znajduje się obecnie drewniany dom gospodarczy oraz wznoszony przez niego samodzielnie, jeszcze nie ukończony budynek mieszkalny. Skarżący powtórzył również zarzut nie zawiadomienia go na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu, mimo że projektowana droga ekspresowa ma przebiegać po jego działce. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że skarżący nie kwestionuje co do zasady zaskarżonej uchwały, a jedynie błędne oznaczenie jego nieruchomości. Do tego błędnego oznaczenia działki skarżącego doszło na skautek pomyłki pisarskiej, którą Rada jest skłonna sprostować po dokreśleniu przez skarżącego zakresu skargi przez wskazanie, że nie jest nim objęty sam przebieg projektowanej drogi. Na rozprawie w dniu 17.09.2004 r. skarżący wyjaśnił, że jego skarga dotyczy także przebiegu drogi [...], bowiem droga ta przecina jego działkę [...], a do władz Gminy nie ma zaufania między innymi dlatego, że nie został zawiadomiony o wyłożeniu projektu, nie prowadzono z nim żadnych rozmów w odróżnieniu od innych osób po terenie których ta sama droga też ma przebiegać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. nr 74, poz. 368 z zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 1.01.2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm.). Stosownie do art. 97 § 1 tej ostatniej ustawy, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2002 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 , poz. 1270 ), zwanej dalej ustawą p.s.a. Podstawę prawną wniesienia skargi w niniejszej sprawie stanowi art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z zm.), zwanej dalej ustawą, przewidujący prawo do zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutu do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy, zarzut może wnieść każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skuteczność wniesienia zarzutu uzależniona jest zatem od istnienia po stronie wnoszącego interesu prawnego lub uprawnienia oraz fakt ich naruszenia przez zapisy projektu planu, polegający na uszczupleniu lub zmodyfikowaniu uprawnień postanowieniami projektu. Jak wynika z akt sprawy działka skarżącego, oznaczona nr [...], położona jest na terenie objętym projektem planu, a projekt ten przewiduje na części tej działki trasę drogi ekspresowej. Jest zatem niewątpliwe, że sfera prawnie chronionego interesu skarżącego została naruszona przez ustalenia przyjęte w projekcie, co legitymowało go do wniesienia zarzutu. Dla rozpoznania zarzutu przepisy ustawy przewidują szczególną procedurę, polegającą na rozpoznaniu zarzutu przez zarząd ( aktualnie wójta, burmistrza, prezydenta ) a następnie, w przypadku nie uwzględnienia, przez Radę Gminy, w formie uchwały. Złożenie zarzutu i podjęcie uchwały powinno nadto być poprzedzone prawidłową procedurą planistyczną – art. 18 ust. 2 ustawy. Sama uchwała zgodnie z regulacją art. 24 ust. 3 winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zakres tego uzasadnienia obliguje organ podejmujący uchwałę do dokonania analizy sytuacji faktycznej wnoszącego zarzut, mającej charakter postępowania wyjaśniającego. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek sytuacji wnoszącego zarzut z normami prawnymi, kształtującymi jego uprawnienie i zezwalającymi na jego modyfikację. Oznacza to, że rada gminy musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, a przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Uchwała skierowana do indywidualnego adresata, dotyczy jego interesów ( uprawnień ), a zatem jej uzasadnienie winno wskazywać na relacje miedzy postanowieniami projektu planu, a sytuacją tego przedmiotu. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kompetencją gminy w tym zakresie nie oznacza jednak, że gmina ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego posiada swobodę planistyczną w kształtowaniu tych zasad. Swoboda gminy jest bowiem ograniczona przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym pod względem proceduralnym i merytorycznym. Treść planu zagospodarowania przestrzennego musi odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego, a w szczególności z art. 1 ust. 2 ustawy wynika obowiązek uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań w tym przepisie określonych i prawa własności. W rozpoznawanej sprawie nie został zachowany prawidłowy tok procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały. Skarżący bowiem nie został zawiadomiony na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu w sytuacji w której nie ma wątpliwości co do tego iż wyłożony projekt narusza jego interes prawny. Doszło więc do naruszenia obowiązku określonego w art. 18 ust. 2 pkt 5 litera a ustawy, co już z mocy art. 27 ust. 1 ustawy przesądza o nieważności zaskarżonej uchwały. Nadto uchwała ta narusza art. 24 ust. 3 ustawy. W jej uzasadnieniu rada ograniczyła się do wskazania iż wybrany wariant przebiegu drogi jest wariantem optymalnym z punktu widzenia interesów wspólnoty samorządowej oraz interesów władz drogowych, a nadto stwierdziła, iż odrzucenie zarzutu stanowi następstwo niemożności zmiany parkingu projektowanej trasy. W żaden natomiast sposób nie odniesiono się do indywidualnych interesów skarżącego i tak z uchwały nie wynika czy działka skarżącego jest zabudowana i jaka jej część została w projekcie zarezerwowana pod przyszłą drogę ekspresową. Fakt iż organ podejmujący uchwałę nie dostrzegł, iż skarżący jest jedynie właścicielem działki [...], a nie współwłaścicielem znacznie większej działki [...] dodatkowo podkreśla brak indywidualizujących cech kontrolowanej uchwały. Tymczasem w sytuacji gdy skarżący kwestionuje przebieg drogi po swojej działce, a więc wskazuje na naruszenie swojego prawa własności "uzasadnienie powinno wskazywać na rozpatrywane warianty przebiegu projektowanej drogi i wyjaśniać dlaczego wybrany wariant jest optymalny. W zaskarżonej uchwale nie podano czy i jakie warianty były rozpatrywane i czym kierowała się rada przyjmując wariant stanowiący ustalenie planu. W tym zakresie nie wystarczające jest wskazanie na stanowisko władz drogowych. Za niedopuszczalne należy w ocenie Sądu uznać także twierdzenie Rady o niemożności uwzględnienia zarzutu z uwagi na ciągłość prac planistycznych. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy stanowi m. innymi, że rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione zarzuty. Warunek rozpatrzenia zarzutów nie jest spełniony, gdy zakłada się niemożność wprowadzenia jakichkolwiek korekt w projekcie planu, a sesja rady służy uzasadnieniu – w tym przypadku dodatkowo niespełniającemu wymogów ustawy – proponowanego wariantu projektu planu, a nie rozpatrzeniu zarzutu. Rozpoznając ponownie zarzut skarżącego Rada Gminy powinna zwrócić szczególną uwagę na przedstawienie przesłanek wyboru proponowanego wariantu, wykazanie czy były rozważane inne warianty i dlaczego zostały uznane za mniej korzystne, rozważenie zasadności dokonanego wyboru z punktu widzenia skarżącego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 i 152 ustawy p.s.a. w związku z art. 27 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. su.