II SA/Ka 2093/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Łucja Franiczek Asesor WSA Małgorzata Walentek /spr./ Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi Zakładu A w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach Delegatura w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z [...] nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Delegatura w B. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nakazał Zakładowi A w B. obudować i uszczelnić przejścia przewodów oraz rur instalacji użytkowanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] przy ul. [...] w B. – prowadzonych przez elementy oddzieleń przeciwpożarowych (ściany i strop), oddzielające piwnice budynku od ich pozostałych części oraz zlikwidować lub doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami, w zakresie odporności ogniowej, ścianki działowe wydzielające część korytarzy do pomieszczeń mieszkalnych w tym budynku. Pismem z dnia [...] (data wpływu do organu) E. P.-C. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz o uchylenie tej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 109 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podała, że jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] i posiada połączony z własnością lokalu udział w częściach wspólnych budynku, w tym zabudowanej części korytarza na trzecim piętrze. Zatem, w jej ocenie, posiada interes prawny, a tym samym przymiot strony w toczącym się postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją. Podniosła przy tym, że bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, ani nie została jej doręczona decyzja, o której dowiedziała się [...] w Administracji Domów Mieszkalnych. Zdaniem wnioskodawczyni, decyzja dotycząca zabezpieczenia przeciwpożarowego została podjęta bez wyjaśnienia okoliczności, czy w przedmiotowym budynku zostały spełnione wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., a następnie decyzją z dnia 14 czerwca 2002 r. wydaną na podstawie art. 66 pkt 1 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 k.p.a., nakazał Zakładowi A, będącym zarządcą budynku przy ul. [...] reprezentującym Wspólnotę Mieszkaniową, wykonać czynności uprzednio określone w decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał na nieprawidłowości w zabezpieczeniu przeciwpożarowym przedmiotowego budynku stwierdzone przez Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej, które stanowiły podstawę do wydania decyzji z dnia [...] Wyjaśnił, że wnioskodawczyni, w toku postępowania prowadzonego na skutek wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją, nie wniosła istotnych dowodów mających wpływ na zmianę rozstrzygnięcia, zaś postępowanie wyjaśniające wykazało, że żądanie skierowane do służb nadzoru budowlanego przez Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej oparte zostało o przepisy § 207 ust. 3 rozporządzenia MGPiB z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołanie od tej decyzji wniósł Zakład A w B. domagając się jej uchylenia, ewentualnie uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił on skarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu oraz błędnej wykładni § 217 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że organ nie ustalił kiedy wzniesiony był przedmiotowy budynek oraz kiedy doszło do wykonania zabudów korytarzy w tym obiekcie. W jego ocenie ustalenia te miały istotne znaczenie bowiem w świetle § 330 pkt 1 przywołanego rozporządzenia, jego przepisów nie stosuje się do budynków, wobec których przed wejściem w życie tego aktu prawnego, tj. przed 1 kwietnia 1995r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Powyższe spowodowało niewłaściwe zastosowanie § 217 tego rozporządzenia. Ponadto podniósł, że powołany przepis § 217 dotyczy wymaganej odporności ogniowej jedynie w odniesieniu do ścian oddzielających mieszkania lub pokoje hotelowe od dróg komunikacji ogólnej oraz innych mieszkań lub pokoi hotelowych. Natomiast pomieszczenia powstałe w wyniku zabudów korytarzy nie są mieszkaniami , ani pokojami hotelowymi, są natomiast częścią wspólna budynku, jaką jest korytarz i służą jako pomieszczenia gospodarcze dla sąsiadujących z nimi użytkowników mieszkań. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.-Delegatura w B. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Organ odwoławczy w oparciu o analizę akt sprawy przyznał, ze ścianki wydzieleń części korytarzy wykonane zostały nieprawidłowo, bowiem nie posiadają wymaganej przepisami odporności ogniowej, co stanowi naruszenie § 217 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Uznał zatem, że organ pierwszej instancji podjął na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlanego stosowną decyzje w celu wyeliminowania nieprawidłowości oraz doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący Gmina B. - Zakład A wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny sprawy, zaprezentował stanowisko organu odwoławczego i stanowisko jakie skarżący zajmuje w sprawie, podnosząc że budynek przy ul [...] w B. jak i zabudowy części korytarzy w tym budynku powstały w czasie obowiązywania innych przepisów, zatem w jego ocenie zastosowanie w decyzjach organów obu instancji § 217 rozporządzenia wykonawczego do obecnie obowiązującego prawa budowlanego jest nieprawidłowe. Wskazał przy tym, że obowiązujące przed 1 kwietnia 1995 r. rozporządzenie Ministra Gospodarki i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w § 207 ust. 1 dopuszczały możliwość stosowania ścianek działowych z materiałów palnych. Organy natomiast nie wyjaśniły kiedy doszło do wykonania zabudów części korytarzy przez postawienie spornych ścianek działowych, zatem zaniechanie ustalenia tej okoliczności miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Dodatkowo wskazał, iż stosownie do brzmienia § 207 ust 3 w związku z § 330 rozporządzenia z 1994 r. w sprawie warunków technicznych przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również do budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Wykonanie ścianek i przegród z materiałów łatwopalnych zwiększa niebezpieczeństwo zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców budynku na wypadek pożaru. Wskazał również na samowolne wykonanie spornych zabudów. W piśmie procesowym z [...] skarżący kwestionował podniesione przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę argumenty i twierdzenia co do samowolnego wykonania przedmiotowych ścianek oraz zagrożenia dla życia ludzi w związku z istniejącą zabudową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stanowi, że Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik prawy – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy, Sąd kontroli dokonuje również z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga podlega uwzględnieniu, jeżeli niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych zaskarżony akt jest niezgodny z prawem. Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych względów niż podniesione przez skarżącego, a które Sąd, jak wyżej wskazano, nie będąc związany granicami skargi wziął pod rozwagę z urzędu. Przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte jedną z wad wyczerpująco wskazanych w art. 145 § 1 oraz 145a § 1 k.p.a. Z brzmienia art. 149 k.p.a. regulującego przebieg postępowania wznowieniowego wynika, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje podstawę do rozpatrzenia dwóch połączonych ze sobą spraw, to jest sprawy dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest więc aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie (vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 2003 r., s. 654). Twierdzenie, iż wnioskujący jest stroną, a bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, stanowi przyczynę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zbadanie zasadności takiego twierdzenia może natomiast nastąpić w postępowaniu po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W przypadku ustalenia wystąpienia przesłanki wznowienia kolejnym etapem winno być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Następnie organ wydaje decyzję, która powinna odpowiadać treścią i zakresem rozstrzygnięcia postanowieniom art. 151 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania, wydaje decyzję, którą odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli stwierdzi brak podstaw wznowieniowych wskazanych w art. 145 § 1 lub 145a bądź uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia. Trzecim możliwym rodzajem rozstrzygnięcia jest przewidziane w art. 151 § 2 wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, wymienionych w art. 146 k.p.a., z powodu których decyzja ta nie polega uchyleniu. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchybił wskazanym wyżej przepisom. Trzeba wskazać, że decyzja tego organu wydana w pierwszej instancji nie odpowiada swą treścią regulacji art. 151 k.p.a. Organ ten wydał orzeczenie rozstrzygając co do istoty sprawy. Natomiast, w orzeczeniu tym, nie rozstrzygnął ani w przedmiocie przesłanki wznowienia, ani o bycie prawnym dotychczasowej decyzji w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, zaś w podstawie prawnej organ nawet nie przywołał przepisu stanowiącego o sposobie rozstrzygnięcia sprawy zakończonej w wyniku wznowienia postępowania. Nadto zaznaczyć trzeba, że wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też nie. Twierdzenie, iż wnioskujący jest stroną, a bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, stanowi przyczynę wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zbadanie zasadności takiego twierdzenia może natomiast nastąpić w postępowaniu po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Po podjęciu postanowienia z dnia [...] o wznowieniu postępowania należało więc stwierdzić, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła. Istotne znaczenie w sprawie miało zatem ustalenie, czy wnioskodawczyni jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem czy na jej wniosek może być wznowione postępowanie. Z akt sprawy oraz treści uzasadnienia decyzji nie wynika by organ rozważał kwestie legitymacji procesowej. Przyjmując zaś, iż wnioskodawczyni posiada legitymację strony winien swoje stanowisko uzasadnić. Wskazać w tym miejscu należy, że organ w podstawie prawnej postanowienia powołał również art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. nie podając jakie nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi wyszły na jaw, co następnie nie znalazło jakiegokolwiek uzasadnienia w decyzji kończącej postępowanie. Dalej stwierdzić przyjdzie, że dopiero ustalenie zaistnistnienia przyczyny wznowienia daje podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej uprzednio decyzją ostateczną. Na tym etapie należy prowadzić postępowanie według przepisów o postępowaniu przed organem pierwszej instancji w trybie zwykłym. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. Organ powinien więc miedzy innymi odnieść się do podniesionych we wniosku argumentów, przeprowadzić postępowanie dowodowe w niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie. Nie do przyjęcia jest, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, ograniczenie się organu do stwierdzenia, iż "wnioskodawczyni nie wniosła istotnych dowodów mających wpływ na zmianę rozstrzygnięcia" w sprawie, jak również ogólnie odwołanie się do przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek materiałów świadczących, iż postępowanie takie było przeprowadzone na tym etapie postępowania. Zgodnie z art. 7 k.p.a. to na organie administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wobec stwierdzonych uchybień decyzja organu pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego nie mogły się ostać. Toteż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z art. 152 tej ustawy, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 209 powołanej wyżej ustawy. Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł. tytułem zastępstwa prawnego przy uwzględnieniu stawki określonej w § 14 ust 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Ponadto Sąd uwzględnił koszty opłaty skarbowej uiszczonej w wysokości [...] zł na dokumencie stwierdzającym ustanowienie pełnomocnika oraz wpis od skargi w wysokości [...] zł.