II SA/Ka 2095/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski /spr./ Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Wnioskiem z dnia [...] r. D. R. zwróciła się o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania garażu i pomieszczeń sąsiednich w jednorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. [...] na pomieszczenia konfekcjonowania i paczkowania karmy dla psów i kotów. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym z upoważnienia Prezydenta K. postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zawieszone w związku z wszczęciem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania w/w pomieszczeń. Decyzją z dnia [...] r. w/w Inspektor nakazał D.R. i S. R. zaniechanie użytkowania garażu w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. na cele związane z działalnością gospodarczą, polegającą na konfekcjonowaniu i paczkowaniu świeżego mięsa dla zwierząt domowych. Pismem z dnia [...] r. D.R. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wykonaniu jego w/w decyzji z dnia [...]r. Po podjęciu przez Prezydenta K. postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia zgodnie z opisanym wyżej wnioskiem D. R. z dnia [...]r., proponowanej zmianie przeznaczenia pomieszczeń w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. sprzeciwili się B. i K. małżonkowie S.– współwłaściciele budynku nr [...] przy tej ulicy. Zarzucili, że zmiana przeznaczenia związana jest nie tylko z adaptacją garażu ale i innych pomieszczeń stanowiących ciąg produkcyjny z wejściem dla pracowników od strony południowej i pomieszczeniem dodatkowym. Wnioskiem o zmianę przeznaczenia objęta jest bowiem około połowa powierzchni parteru budynku. Podali, że projekt adaptacji pomieszczeń "został już dawno zrealizowany" a zakres wykonanej adaptacji, wielkości dostarczonego surowca do przerobu oraz wykarczowanie ogrodu wokół domu wskazuje ich zdaniem na znacznie większe niż deklarowane rozmiary produkcji. Ich zdaniem zmiana przeznaczenia ma doprowadzić do powstania zakładu produkcyjnego. Wydaną z upoważnienia Prezydenta K. na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1a, art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm., obecnie Dz.U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym/ oraz art. 104 Kpa decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówiono Firmie A "[...]" D. R. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele związane z działalnością gospodarczą polegającą na konfekcjonowaniu i paczkowaniu karmy dla psów i kotów przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający stwierdził, że objęty postępowaniem budynek położony jest na terenie, który zgodnie z obowiązującym Miejscowym Perspektywicznym Planem Ogólnego Zagospodarowania miasta K. uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. /zwanym dalej planem zagospodarowania przestrzennego K./ stanowi "teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy. Projektowane budownictwo jednorodzinne" /symbol planu 20MN/. Projektowana zmiana przeznaczenia budynku jest z zapisem tego planu sprzeczna. Zgodnie bowiem z wynikającą z zapisów tego planu dopuszczalną interpretacją ustaleń dotyczących zagospodarowania i wykorzystania terenu o symbolu MN projektowana funkcja pomieszczeń byłaby dopuszczalna jedynie pod warunkiem jej niekolizyjności z terenami mieszkaniowymi. Taka zaś sytuacja zdaniem organu I instancji nie zachodzi, gdyż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 9b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz.U. Nr 179 poz. 1490 – zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 24.09.2002 r./ instalację do przetwórstwa owoców, warzyw, surowych ryb lub produktów pochodzenia zwierzęcego z wyłączeniem tłuszczów zwierzęcych zaliczane są do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego też względu nie został spełniony określony w § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części /Dz.U. Nr 10 z 1995 r. poz. 47 – zwanej dalej rozporządzeniem z 15.12.1994 r./ warunek wydania pozwolenia na proponowaną zmianę sposobu użytkowania części budynku. W odwołaniu od tej decyzji D.R. zarzuciła, że błędnie przyjęto, iż chodzi jej o "wytwórnię produkcyjną" w sytuacji gdy wnosiła o zmianę przeznaczenia pomieszczeń na działalność polegającą na konfekcjonowaniu i paczkowaniu karmy dla psów i kotów. Nie chodzi więc również o działalność o jakiej mowa w § 3 ust 1 pkt 9b powołanego w decyzji rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r., o czym świadczy zdaniem odwołującej się zarówno technologia konfekcjonowania jak i przewidziana wielkość produkcji. Gdyby przyjąć stanowisko organu orzekającego to decyzja powinna zostać uzgodniona z powiatowym inspektorem sanitarnym, czego nie uczyniono, bo wcześniej inspektor ten powinien się wypowiedzieć czy występuje w sprawie konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Na etapie postępowania odwoławczego sprzeciw co do proponowanej zmiany przeznaczenia pomieszczeń w budynku odwołującej się zgłosili liczni właściciele budynków na ul. [...] w K., popierając w tym względzie sprzeciw zgłoszony przez B. i K.S.. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i po uzupełnieniu postępowania dowodowego, zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przytoczeniu treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego K., stwierdził, że objęte postępowaniem zamierzenie jest z treścią tego planu sprzeczne. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe zamierzenie prowadziłoby do wytworzenia nowego produktu przy użyciu całokształtu urządzeń technicznych. Zasadne było zatem jego zdaniem zakwalifikowanie takiej działalności jako wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 9b rozporządzenia z dnia 24.09.2002 r. To zaś oznacza, że taka działalność nie może być prowadzona w sposób niekolizyjny z sąsiednią zabudową mieszkaniową. Za stanowiskiem takim przemawia też zdaniem organu odwoławczego fakt licznych interwencji mieszkańców ul. [...] w K., związanych z uciążliwością dla otoczenia wcześniej prowadzonej przez odwołującą się "wytwórni". W skardze do sądu oraz w odpowiedzi na skargę posłużono się w ogólnym zarysie argumentacją prezentowaną w postępowaniu odwoławczym. Skarżąca D. R. zaakcentowała, że w sprawie nie chodzi o "produkcję" karmy ale o "zwykłe paczkowanie przy użyciu "większej zgrzewarki do folii", co stanowi jej zdaniem usługę podstawową dla terenów mieszkaniowych. Zarzuciła, że nie przeprowadzono w sprawie oględzin oraz badań środowiskowych. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji a Wojewoda [...] o oddalenie skargi. Obecni na rozprawie sądowej w dniu 17 czerwca 2005 r. uczestnicy postępowania K. S. i R. Z. również wnieśli o oddalenie skargi akcentując uciążliwość dla otoczenia prowadzonej przez skarżącą działalności polegającej m.in. na mieleniu odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/. Przedmiotem postępowania było udzielenie pozwolenia na częściową przebudowę części pomieszczeń w parterze budynku skarżącej polegającą m.in. na wykonaniu ścianek działowych z płyt gipsowo-kartonowych i przeprowadzeniu pewnych robót wyburzeniowych /zobacz projekt techniczny planowanych robót/. Zakres robót wymagał wydania pozwolenia na budowę, gdyż nie zostały one wymienione w art. 29 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 71 tego prawa pozwolenia wymagała też proponowana zmiana sposobu użytkowania tych pomieszczeń tj. przeznaczenie ich dla potrzeb wytwarzania karmy dla psów i kotów z niejadalnych części mięsa konsumpcyjnego. W tym względzie należy stwierdzić, że już tylko opis przedmiotu proponowanej przyszłej działalności zawarty w pkt 1.2 opisu technicznego do projektu technologii wykorzystania objętych postępowaniem pomieszczeń, wskazuje jednoznacznie zdaniem Sądu, że w sprawie nie chodzi tylko, jak to twierdzi skarżąca, o konfekcjonowanie karmy, ale jak to trafnie podnosili uczestnicy postępowania o wytwarzanie nowego produktu. Nie chodzi bowiem tylko o podzielenie większych partii mięsa na mniejsze partie i ich zafoliowanie ale również o wcześniejsze przerobienie tego mięsa przez jego rozmrożenie i rozdrobnienie przy pomocy "wilka" do mięsa. Zasadnie zatem stwierdziła na rozprawie sądowej uczestniczka postępowania R.Z., że proponowana działalność polega m.in. na "mieleniu odpadów". Jakkolwiek akta administracyjne nie zawierają receptury produkowanej karmy to wydaje się oczywiste, że do jej produkcji będą też używane pewne przyprawy czy też inne składniki różnicujące chociażby tę karmę m.in. w zależności od tego czy ma być przeznaczona dla psów czy też dla kotów. Zgodnie z § 10 w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wydaje się po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie zatem organy obu instancji w swoich orzeczeniach położyły akcent na spełnienie tego warunku. W świetle przedstawionych wyżej rozważań co do charakteru planowanej działalności Sąd podziela stanowisko tych organów, że do proponowanej zmiany wykorzystania objętych postępowaniem pomieszczeń doszłoby z naruszeniem treści obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego K. Skoro jak wyżej wykazano projektowana działalność ma polegać na produkcji karmy, to już tylko z tego względu nie można zaliczyć jej do usług. Nawet gdyby przyjąć, że jest to usługa to niewątpliwie nie jest to zdaniem Sądu usługa podstawowa dla terenów mieszkaniowych o niskiej intensywności zabudowy /symbol planu MN/. Jakkolwiek termin ten /"usług podstawowych"/ nie ma ustawowo określonego znaczenia i znaczenie to nie ma cech trwałości, chociaż jest w planowaniu przestrzennym powszechnie używane, to nie może ulegać wątpliwości, że jest on związany funkcjonalnie z zaspokojeniem codziennych niezbędnych potrzeb mieszkańców w tego typu zabudowie. Przykłady tego typu potrzeb wymienione są zresztą w przedmiotowym planie zagospodarowania w rubryce "Elastyczność interpretacji" dla symbolu tego planu "MW", mającej odpowiednie zastosowanie również dla symbolu "MN". Ogólnie można powiedzieć, że chodzi tu o funkcje związane nierozłącznie z codziennym życiem mieszkańców terenów o niskiej intensywności zabudowy. Do takich funkcji zdaniem Sądu produkcja karmy dla psów się nie zalicza i to bez względu już na realne zagrożenie, że będzie ona powodować dotkliwe dla mieszkańców takich terenów uciążliwości m.in. te, na które zwracali uwagę uczestnicy postępowania. Z tego też powodu zasadnie przyjęły zdaniem Sądu organy obu instancji, że objęte postępowaniem zamierzenie pozostaje w kolizji z mieszkaniową funkcją tego terenu. Jakkolwiek według "Elastyczności interpretacji" do planu zagospodarowania przestrzennego K. możliwe byłoby lokowanie na objętym postępowaniem terenie również "drobnych wytwórni produkcyjnych", do których należałoby zaliczyć zamierzenie inwestycyjne skarżącej, to jednak zgodnie z tym planem byłoby to dopuszczalne po wcześniejszym opracowaniu dla danej jednostki mieszkaniowej planu szczegółowego. Nie zostało natomiast wykazane aby plan taki został opracowany. Jak wyżej stwierdzono nie można też mówić w tym przypadku o niekolizyjności z funkcją mieszkaniową. Skoro proponowana zmiana przeznaczenia części budynku skarżącej nie była zgodna z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego K. to stanowiło to wystarczającą przesłankę do wydania odmowy pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku i zatwierdzenie projektu budowlanego dla prac, które taką zmianę by umożliwiały. W takiej sytuacji nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i skargi okoliczność, czy rzeczywiście sporne zamierzenie inwestycyjne zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. Gdyby nawet przyjąć, że jest to takie przedsięwzięcie to zdaniem Sądu nie było bezwzględnej potrzeby przeprowadzania w niniejszej sprawie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko /art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego/ w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm./ w sytuacji, gdy istniała inna, wystarczająca przeszkoda do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie proponowanej zmiany przeznaczenia, jaką była w niniejszej sprawie sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego K. W związku z treścią art. 39 obowiązującej w dacie orzekania przez organy obu instancji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić, że zarówno proponowana zmiana przeznaczenia objętych postępowaniem pomieszczeń jak i zakres ich przebudowy nie spowodowałyby zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu tej normy prawnej. Tym samym nie zachodziła potrzeba wydania wcześniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Gdyby zaś przyjąć inne w tym względzie stanowisko to tylko z uwagi na brak pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinna zapaść w objętym kontrolą Sądu w niniejszej sprawie postępowaniu, decyzja odmowna, czyli odpowiadająca treści decyzji zaskarżonej. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./. SJ/