II SA/Ka 2101/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Krawczyk /spr./ Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik Stanisław Nitecki Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...]nr [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie legalności przeprowadzonej "modernizacji" drogi powiatowej nr [...] w K.N. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji postępowanie zostało wszczęte wskutek interwencji Z.K., właściciela działek nr [...] i [...], który zarzucał, iż 2 metrowy pas ziemi wzdłuż jego działek i stanowiący jego własność, został w czasie robót na drodze w [...] zasypany tłuczniem. Organ ustalił, że remont odcinka drogi powiatowej został wykonany w [...] i polegał na odtworzeniu zniszczonej i zagrażającej bezpieczeństwu ruchu podbudowy tłuczniowej. Roboty zostały wykonane w oparciu o zgłoszenie z dnia [...] dokonane w Starostwie Powiatowym, co odpowiada wymogom art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego. Organ podał także, iż z informacji uzyskanej od Zarządu Drogi wynika prowadzenie rozmów z Z.K. co do podstaw zajęcia gruntu leżącego w pasie drogowym zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 30.10.1998 r. /Dz.U. nr 133, poz. 872/ oraz wyjaśnił, iż roszczeń o ewentualne naruszenie własności strona może dochodzić w postępowaniu przed sądami powszechnymi, a nie organami nadzoru budowlanego. W odwołaniu Z.K. zakwestionował ustalenia faktyczne organu I instancji, które doprowadziły go do wniosku, iż na spornej drodze został wykonany jedynie remont. Organ orzekający nie ustalił czy przed podjęciem robót w [...] istniała jakaś "podbudowa tłuczniowa" a z pisma dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w M. z [...] wynika, że roboty drogowe na [...] w K.N. polegały na utwardzeniu materiałem kamiennym drogi gruntowej. Nadto odwołujący się zarzucił brak wytyczenia granic drogi oraz zmianę jej przebiegu w stosunku do uwidocznionego w mapach geodezyjnych. W rezultacie droga została przesunięta na jego działki na głębokość około 2 m. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 30.10.1998 /Dz.U. nr 133, poz. 872/ z dniem 1 stycznia 1999 r. grunt znajdujący się w pasie drogowym na całej swej szerokości stał się z mocy prawa własnością Powiatu M. Roboty polegające na remoncie drogi zostały przeprowadzone w oparciu o zgłoszenie. Ponieważ przepisy Prawa budowlanego nie zostały naruszone postępowanie podlegało umorzeniu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z.K. powtórzył zarzuty odwołania, akcentując brak zbadania przez organy orzekające dokumentacji przeprowadzonych robót, co doprowadziło je do błędnego twierdzenia, iż polegały one na remoncie chociaż w istocie stanowiły co najmniej odbudowę. Twierdził, że przynajmniej część terenu zajęta po robotach przez drogę nie stanowiła własności powiatu. Zdaniem skarżącego organy powinny także ustalić w jakich granicach przebiegała pierwotna droga powiatowa /przed [...]./ bo tylko w tych granicach mógł ewentualnie zostać przeprowadzony remont. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i żądanie to podtrzymał w trakcie rozprawy w dniu [...]. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola decyzji administracyjnych sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem. Taki zakres działalności sądów administracyjnych wynika bowiem z treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1260/. W konsekwencji ocena legalności decyzji sprawowana jest na gruncie stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty wydania zaskarżonego aktu, co w niniejszej sprawie oznacza, że w zakresie materialnym na podstawie przepisów Prawa budowlanego z dnia 7.07.1994 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11.07.2003 r. /Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z zm./. Stosując powyższą regułę do kontroli zaskarżonej decyzji – skład orzekający – doszedł do wniosku, iż nie może ona się ostać albowiem została wydana bez właściwego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm. – dalej ustawa ppsa/, a uchybienie to czyni niemożliwym uznanie za bezzasadne zarzutów skargi. Przede wszystkim, wobec bezspornego faktu przeprowadzenia przez Powiatowy Zarząd Dróg w M. remontu odcinka drogi powiatowej nr [...] w K.N. przylegającego do działek skarżącego nr [...], i [...] w oparciu o zgłoszenie z [...] – rozważenia wymagają skutki takiego zgłoszenia. W [...] remonty dróg nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, ale podlegały obowiązkowi zgłoszenia /art. 29 ust. 2, pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 1/. W zgłoszeniu należało określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia, a do zgłoszenia dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością /art. 30 ust. 1a/. W przypadku gdy organ architektoniczno-budowlany w sprzeciwie przewidzianym w art. 30 ust. 2 nie wyraził braku zgody na przystąpienie do robót, inwestor mógł rozpocząć realizację zamierzonej działalności budowlanej. Postępowanie wszczęte zgłoszeniem, mimo uproszczonej procedury, jest postępowaniem administracyjnym, w którym organ administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy zamierzone roboty odpowiadają wymogom prawa. Ustaleń tych organ dokonuje przede wszystkim w oparciu o zgłoszenie w zakresie wskazanym w art. 30 ust. 1a i jest uprawniony do nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia brakujących danych pod rygorem zgłoszenia sprzeciwu. Ponieważ uprawnienie inwestora do rozpoczęcia działalności budowlanej wynika jedynie z milczenia organu /nie zgłoszenie sprzeciwu w terminie 30 dni od zgłoszenia/ i brakuje przesłanek do zastosowania wobec tego "rozstrzygnięcia" środków prawnych służących w postępowaniu administracyjnym to strona niezadowolona z dopuszczenia we wskazany sposób do wykonania robót objętych zgłoszeniem, ma jedynie prawo żądania zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art. 50 ust. 1 w razie wykonania okoliczności, o których mowa w art. 1 pkt 2 lub 3 tego przepisu. W konsekwencji wykazania, że roboty zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 do robót tych znajdzie zastosowanie art. 51 ust. 1 – 3 w związku z ust. 4 tego przepisu. Wniosek skarżącego, który rozpoczął postępowanie w sprawie z dnia [...], zawierał właśnie twierdzenie o wykonaniu robót niezgodnie z przepisami /art. 50 ust. 1 pkt 3/ i obligował organ do przeprowadzenia postępowania co do zgodności robót z Prawem budowlanym. Nie jest w ocenie Sądu wystarczającym wykonaniem tego obowiązku wskazanie, że remont spornej drogi został przeprowadzony w oparciu o zgłoszenie z [...]. Już z samego zgłoszenia wynika, że inwestor dołączył do niego mapkę ewidencyjną i sytuacyjno-wysokościową, rysunki i szkice, krótki opis techniczny oraz akt dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych. Dokumentów tych jednak nie zawierają akta sprawy, ani nie stały się one przedmiotem badania organu orzekającego i porównania zawartych w nich danych z rzeczywistym stanem drogi przed zgłoszeniem oraz stanem powstałym w następstwie wykonania robót. Tylko przeprowadzenie takiego postępowania umożliwiłoby organowi stwierdzenie, iż zamierzone roboty budowlane podlegały jedynie obowiązkowi zgłoszenia oraz iż ich wykonanie odbyło się w zakresie objętym zgłoszeniem. Dokonując oceny prawnej powyższych ustaleń organ powinien przede wszystkim mieć na uwadze definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Remont polega na wykonaniu w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów innych niż użyte w stanie pierwotnym. Inaczej mówiąc nie może budzić wątpliwość, że roboty budowlane polegające na doprowadzeniu drogi do stanu pierwotnego z uwzględnieniem ewentualnego wyrównania nawierzchni i użycia innych materiałów mieszczą się w pojęciu remontu. Tej właśnie okoliczności z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 75 § 1 kpa organy orzekające nie ustaliły. W związku z tym brakiem nie ma możliwości jednoznacznego stwierdzenia czy objęte zgłoszeniem roboty mieściły się w ustawowym pojęciu "remontu" czy też jak twierdzi skarżący były przebudową lub rozbudową, a takie roboty wymagały pozwolenia na budowę. W sposób niedostateczny wyjaśnił organ także legitymowanie się przez inwestora tytułem do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych wskazując na nabycie gruntu znajdującego się w pasie drogowym z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dnia 30.10.1998 r. /Dz.U. nr 133, poz. 872/. bez wykazania, że właściwy Wojewoda wydał decyzję w trybie art. 73 ust. 3 tej ustawy. Decyzja taka ma wprawdzie charakter deklaratoryjny, ale o ile nie została wydana, to wcale nie było oczywiste, że w sprawie skarżącego zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy /wyrok NSA z 12.10.2004 r. sygn. akt OSK 702/04/. Ustalenie spełnienia tych przesłanek należy do odrębnego postępowania, określonego w powołanym wyżej art. 73, a dopiero ostateczna decyzja wydana w tym postępowaniu stanowi wyłączny dowód nabycia własności, a powołujący się na spełnienie skutku nabycia własności z ustawy, powinien tym dokumentem fakt ten wykazać /IV CKN 1071/00 – OSNC 2993/9/120/. Brak wyżej omówionych ustaleń, ich oceny i kwalifikacji prawnej nie pozwalał organowi orzekającemu na uznanie postępowania za bezprzedmiotowe. Zaskarżona decyzja narusza art. 105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa, oznacza, że brak jest któregoś z elementów stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Stwierdzenie bezprzedmiotowości musi więc być poprzedzone ustaleniem braku elementu stosunku prawnego co w niniejszej sprawie wymaga ustalenia, że przeprowadzony remont drogi w oparciu o zgłoszenie odpowiadał przepisom Prawa budowlanego. W postępowaniu ponownym – o ile skarżący podtrzyma swoje stanowiska zawarte we wniosku z dnia [...] – organ powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym powyżej, uwzględniając – o ile zajdzie taka potrzeba – zmiany stanu faktycznego i prawnego wynikające z ustaw o zmianie Prawa budowlanego z dnia 27.03.2003 r. /Dz.U. nr 80, poz. 718/ i 16.04.2004 r. /Dz.U. nr 93, poz. 888/. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa w związku z art. 97 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm./ orzeczono, jak w sentencji. SJ/