II SA/Ka 2103/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Adam Mikusiński WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik ( spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit. "b" oraz art. 37 lit. "k" ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. Nr 6 poz. 65 z 2001 r. z późn. zm.) przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownika Działu do spraw Ewidencji i Świadczeń Powiatowego Urzędu Pracy w K., odmówiono C. G. przyznania świadczenia przedemerytalnego. Jak wynikało z uzasadnienia powyższej decyzji organ administracji ustalił, iż strona w chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczenia i zarejestrowania się w Urzędzie Pracy jako bezrobotna miała ukończone [...] lat oraz posiadała łączny okres uprawniający do emerytury wynoszący [...] lat i [...] dni, na co składała się praca w Spółdzielni A w T. w ramach [...] od dnia [...] do [...] r., kiedy to na skutek [...]. Fakt ten został udokumentowany zapisem w świadectwie pracy wydanym stronie. Zdaniem organu, tak ustalony stan faktyczny nie pozwalał na uznanie, iż C. G. spełnił przesłanki do uzyskania żądanego świadczenia, gdyż nie pozostawał w stosunku pracy z Spółdzielnia A, czego wymaga art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. Nr 6 poz. 65 z 2001 r. z późn. zm.). Od decyzji organu administracji I instancji wniesione zostało odwołanie, w którym C. G. domagał się zmiany stanowiska organu i przyznanie mu świadczenia przedemerytalnego. Wskazując na dokonanie przez organ administracji niesprawiedliwej jego zdaniem wykładni zastosowanego prawa, bowiem jego praca nie różniła się niczym od pracy wykonywanej w ramach stosunku pracy, podniósł nadto, iż stosunek członkostwa wiążący go ze Spółdzielnią A ustał na skutek reorganizacji Spółdzielni, z przyczyn ekonomicznych, na podstawie ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Ś., dokonując ponownych ustaleń faktycznych, uzyskał od Spółdzielni A w T. informację potwierdzającą, iż obowiązek świadczenia pracy przez C. G. wynikał ze stosunku członkostwa i nie był to stosunek pracy lecz stosunek cywilno – prawny, a w konsekwencji tych ustaleń na podstawie art. 37 k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. Nr 58 poz. 514 z 2003 r. ) oraz w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. Na uzasadnienie swego stanowiska Wojewoda Ś. przywołał treść art. 37 k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji znowelizowanej przez art. 3 pkt 14 lit. "a" ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół ( Dz. U. 01.154.1793). Dokonując interpretacji zapisu znajdującego się w wprowadzonym powyższą nowelą ustępie 1 pkt 2 art. 37 k uznał, iż wskazane w tej normie prawnej przesłanki dotyczące wieku i stażu pracy należy osiągnąć w okresie trwania stosunku pracy, co nie odnosi się do stosunku członkostwa w [...], a nadto musi ulec rozwiązaniu z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy również stosunek pracy, a nie stosunek członkostwa w [...]. Zdaniem Wojewody Ś. skoro odwołujący nie był pracownikiem Spółdzielni A, lecz pozostawał z nią wyłącznie w stosunku członkostwa, brak było podstaw prawnych do stosowania wobec niego przepisów ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładów pracy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, C. G. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę domagając się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania organowi uwzględnienia jego żądania. Skarżący powtórnie stwierdzał, iż praca jego nie różniła się od pracy innych osób zatrudnionych w ramach stosunku pracy. Powołując się na zapis dokonany w jego świadectwie pracy wskazał, iż zgodnie z ustawą tam powołaną, kierownik zakładu pracy miał obowiązek powiadomić o swoim zamiarze właściwy urząd pracy, a ten z kolei winien był poinformować o nieprawidłowej podstawie prawnej zastosowanej przy rozwiązaniu stosunku członkostwa. W chwili obecnej, zdaniem skarżącego, skutki nieprawidłowego postępowania Spółdzielni A ponosi wyłącznie on, co jest niesprawiedliwe, gdyż pozostawia się skarżącego bez środków do życia bez jakiegokolwiek z jego strony zawinienia. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie argumentując swoje stanowisko w sposób tożsamy co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652 ) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zatem, w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja analizowana pod kątem jej legalności nie może zostać uznana za wydaną z naruszeniem prawa materialnego, a także prawa procesowego w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Istotą sporu powstałego pomiędzy stanowiskiem organu administracji, a skarżącym stała się interpretacja przesłanki zamieszczonej w treści art. 37 k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Wobec jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego stało się oczywiste, iż żądanie przyznania skarżącemu świadczenia przedemerytalnego może znaleźć podstawę prawną wyłącznie w treści wskazanej normy prawnej. Skarżący nie posiadał bowiem wymaganego w pkt 1 ust. 1 wskazanego wyżej przepisu wieku, ani też nie osiągnął uprawniającego do emerytury okresu w długości wymaganej w pkt 3 lub 4 tegoż przepisu. Nie miała również do skarżącego zastosowania przesłanka opisana w art. 37 k ust. 1 pkt 5. Rozważania swoje Sąd rozpoczął zatem od dokonania celowościowej wykładni prawa służącej poszukiwaniu założonych w ustawie, a w szczególności w przepisach powołujących instytucje świadczeń przedemerytalnych celów. Wykładnia taka jest bowiem istotna dla oceny słuszności stawianych przez skarżącego zarzutów w zakresie niesprawiedliwej interpretacji prawa i stwierdzenia przez organy administracji braku możliwości potraktowania wykonywanej przez skarżącego pracy w [...] spółdzielni na równi z pracą wykonywaną w ramach stosunku pracy. Idąc w powyższym kierunku, jako punkt wyjścia przyjął Sąd rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 stycznia 1990 roku w sprawie wcześniejszych emerytur dla pracowników zwalnianych z przyczyn dotyczących zakładów pracy ( Dz. U. Nr 4 poz. 27 ) Rozporządzenie to wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w treści art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin ( Dz. U. Nr 40 poz. 267 z późn. zm.) dotyczyło pracowników, a więc osób pozostających w stosunku pracy i takim właśnie osobom stwarzało możliwość przejścia na wcześniejszą emeryturę (vide uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 stycznia 1992 r. II UZP 25/91 publ. OSNCP 1992/6/111). W związku z faktem, iż prawo i obowiązek pracy członka [...], jakim był skarżący wynikało z cywilno-prawnego stosunku członka ze spółdzielnią w zakresie świadczenia pracy uregulowanego na mocy art. 155 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 roku Prawo Spółdzielcze ( Dz. U. Nr 54 poz. 1995 z późn. zm.), a uprawnienia do wcześniejszej emerytury nie przysługiwały osobom nie będącym pracownikami, w tym [...], gdyż prawa tego nie przewidywała ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o [...] ( jednolity tekst : Dz. U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342 ze zm.),skarżący nie należał do kategorii podmiotów objętych uprawnieniami wynikającymi z wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Wprowadzone ustawą z dnia 6 grudnia 1996 r. nowelizującą ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. Nr 147, poz. 687 ) świadczenia przedemerytalne częściowo zastąpiły dotychczasowe wcześniejsze emerytury, a celem tych zmian było m.in. zagwarantowanie osobom w wieku przedemerytalnym i posiadającym wymagany staż pracy świadczeń określonych w ustawie do czasu uzyskania emerytury. Przedmiotowe świadczenia przedemerytalne zostały przewidziane dla osób, które po rozwiązaniu umowy o pracę zostały pozbawione niezbędnych środków utrzymania. W szczególności świadczenia te, tak jak wcześniejsze emerytury, miały zostać przyznane pracownikom zwolnionym z przyczyn ekonomicznych z zakładów pracy w oparciu o ustawę z dnia 28 grudnia 1989 roku o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy ( Dz. U. z 1990 r. Nr 4 poz. 19 ), do kręgu których nie ma możliwości zaliczyć członków [...]. Stanowisko takie wyraźnie zostało wypowiedziane w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2001 r. ( II UKN 532/00, OSNAP – wkładka 2001 r. nr 30, poz. 3 ). Na gruncie ubezpieczenia społecznego pracowników wcześniejsze emerytury stanowiły odstępstwo od zasad, na których opiera się system ubezpieczenia społecznego, w szczególności zasady uzyskiwania prawa do świadczeń pod warunkiem opłacania składek na ubezpieczenie przez odpowiednio długi okres oraz osiągnięcia wieku emerytalnego. Wcześniejsze emerytury miały na celu ułatwienie przeprowadzenia reform gospodarczych, a równocześnie objęcie socjalną osłoną znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji pracowników zwalnianych wskutek reorganizacji lub likwidacji zakładu pracy. Odstępstwo to a w ślad za nim ustanowienie nowej formy osłonowej w formie świadczenia przedemerytalnego wynikało z potrzeby realizacji sprecyzowanego w art. 1 ust. 1 celu ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu tj. łagodzenia skutków bezrobocia. Szczególny charakter tej regulacji odbiera możliwość dokonywania rozszerzającej interpretacji przepisów poprzez objęcie ich zastosowaniem szerszego niż wskazane przez ustawodawcę kręgu podmiotów uprawnionych. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę zapisu zawartego w treści art. 37 k ust. 1 pkt 2 stanowiącego, iż może mieć on zastosowanie wyłącznie do pracowników zatrudnionych w ramach stosunku pracy pozostaje w zgodzie z celem, w jaki ustawodawca powołał instytucję świadczenia przedemerytalnego i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Takie rozumowanie potwierdzać może również zapis zawarty w treści art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, gdzie ustawodawca rozróżnia osoby uprawnione do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnego, które w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni były zatrudnione, od osoby, które wykonywały pracę w [...] , będąc członkiem tej spółdzielni. Należało nadto zauważyć, iż wolą ustawodawcy było, aby " przyczyny dotyczące zakładu pracy" oznaczały rozwiązanie stosunku pracy ( stosunku służbowego ) z powodu ogłoszenia upadłości pracodawcy, jego likwidacji lub likwidacji stanowiska pracy z przyczyn ekonomicznych, organizacyjnych, produkcyjnych albo technologicznych, a także wygaśnięcie stosunku pracy ( stosunku służbowego ) z powodu śmierci pracodawcy lub gdy przepisy ustawy przewidują wygaśnięcie stosunku pracy w przypadku przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę i nie zaproponowania przez tego pracodawcę nowych warunków pracy i płacy. Świadczy o tym art. 2 ust. 1 pkt 20 a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a w konsekwencji jest oczywiste, iż interpretacja zapisu "przyczyny dotyczące zakładu pracy", zawartego w treści art. 37 k ust. 1 pkt 2 tego samego aktu prawnego musi być rozumiana w sposób tożsamy. Z powyższego wynika, że postanowienia art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy nie mają zastosowania do sytuacji skarżącego, co czyni zarzuty zawarte w skardze bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył również ( w aspekcie art. 32 Konstytucji RP) zarzut "niesprawiedliwej" zdaniem skarżącego interpretacji prawa. Skarżący bowiem twierdził, iż niesprawiedliwie potraktowano jego wieloletnią pracę w Spółdzielni A w sposób odmienny i mniej korzystny w zakresie uprawnień do świadczeń przysługujących z Funduszu Pracy, niż pracę wykonywaną przez pracowników pozostających w stosunku pracy. Należy tu zauważyć, iż o znaczeniu konstytucyjnej zasady równości Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już wielokrotnie zaznaczając, iż wynika z niej dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli. Trybunał Konstytucyjny podkreślał jednakże, że nie ma bezwzględnej równości obywateli. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy ( kategorii ). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną ( relewantną ) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących ( orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 1994 r., sygn. K. 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 141 – 142 ). Wcześniej Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się w kwestii rozumienia zasady równości m.in. w sprawach : U. 7/87, K.8/91. konsekwentnie podtrzymując, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą istotną. Równość oznacza zatem także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnym względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami ( orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994 r., cz. I. s. 55 ). Waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego traktowania. Nierówne traktowanie podmiotów podobnych nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania. Powinno być ono odpowiednio przekonywające oraz pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych ( por. orzeczenie z dnia 23 października 1995 r. K.4/95, OTK 1995 cz. II, s. 93). Odnosząc się do sytuacji skarżącego należy stwierdzić, iż jako członek [...] podlegał on innym regulacjom prawnym w zakresie ubezpieczeń społecznych. Można tu przytoczyć pogląd zaprezentowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 listopada 2002 roku sygn. II UK 77/02 publikowany w OSNP zeszyt 6 poz. 105 z 2004 r. w pełni podzielony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Sąd Najwyższy w przytoczonym wyroku był zdania, że wymienione ogólne zasady oceny konstytucyjności przepisu prawnego, aczkolwiek sformułowane na gruncie innych spraw niż stanowiąca przedmiot rozpoznania, mogą zostać wykorzystane w ocenie zgodności z art. 32 Konstytucji rozporządzenia z 1989 r., ograniczającego prawo do wcześniejszych emerytur do grupy pracowników. Emerytury, od czasu ich wprowadzenia przez przepisy prawa ubezpieczenia społecznego w niektórych państwach europejskich w końcu XIX stulecia, nie miały charakteru powszechnego. Również prawo ubezpieczenia społecznego w Polsce okresu międzywojennego ograniczało prawo do emerytury do pracowników. Począwszy od lat 60 – tych ubezpieczenia społeczne w Polsce, w tym świadczenia w postaci emerytur, były rozszerzane na inne grupy pracujących, w tym na rolników indywidualnych, zatrudnionych na podstawie umowy agencyjnej i zlecenia na rzecz podmiotów uspołecznionych, tzw. samodzielnie zarobkujących oraz na osoby prowadzące działalność gospodarczą. Nie występowała więc sytuacja, w której osoby prowadzące działalność gospodarczą czy osoby świadczące pracę w [...] korzystały wcześniej z prawa do emerytury na zasadach pracowniczych i prawo to zostało im następnie odebrane, względnie ograniczono zakres posiadanych przez nie wcześniej uprawnień emerytalnych. Świadczenia z ubezpieczenia społecznego, w tym zwłaszcza emerytury, należą do świadczeń kosztownych, pociągających za sobą wydatki budżetowe w związku z czym proces ich rozszerzania na nowe grupy ludności, a także proces niwelowania różnic w zakresie poziomu i rodzaju świadczeń między ubezpieczeniem pracowniczym a ubezpieczeniem pozostałych grup ludności dokonywał się stopniowo. Reasumując, brak możliwości skorzystania przez członka spółdzielni [...] wykonującej pracę w ramach cywilno – prawnego stosunku łączącego go ze spółdzielnią ze szczególnych przywilejów przyznanych pracownikom zakładów pracy likwidowanym z przyczyn ekonomicznych nie oznacza nierównego traktowania podmiotów podobnych i ich dyskryminacji przy uprzywilejowaniu grupy pracowników, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji. su.