II SA/Ka 2186/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant staż. ref. Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Sygn. akt 3 / II SA / Ka 2186 / 02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity w Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz § 1, § 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz.294 ze zm.) Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u S.P. choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia. Swoje rozstrzygnięcie oparł na orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., która to placówka rozpoznała u badanego obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu, którego ubytek dla ucha lewego wynosił [...] dB, a dla ucha prawego [...] dB i ze względu na jego wielkość nie upoważniał do rozpoznania zawodowego urazu akustycznego oraz na orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie rozpoznano niedosłuch obustronny mieszany, atypowy dla zmian wywołanych działaniem hałasu. Dalej na ustaleniach dochodzenia epidemiologicznego, które wykazało, że S.P. w latach 1976- 2001 r., pracując w A S.A. jako ślusarz, pracował w hałasie o natężeniu przekraczającym dopuszczalne normy higieniczne. W konkluzji Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał, że S.P. w trakcie zatrudnienia miał kontakt z czynnikiem szkodliwym dla zdrowia jakim jest hałas o natężeniu powyżej 82 dB, to jednak ze względu na treść orzeczeń lekarskich kompetentnych jednostek diagnostycznych, które nie rozpoznały u niego choroby zawodowej, nie znalazł podstaw do jej stwierdzenia. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, że jest ona dla niego krzywdząca. Podkreślił, że pracuje zawodowo od [...] w różnych zakładach pracy na różnych stanowiskach, ale zawsze w hałasie przekraczającym dopuszczalne normy. W szczególności twierdzenie powyższe odnosi się do pracy w A, gdzie jest zatrudniony od 1976 r. Na potwierdzenie Swojej głuchoty załączył cztery wyniki badań audiometrycznych z lat [...]. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znalazł podstaw do uznania zasadności odwołania i decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu podniósł, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest ustalenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną choroby zawodowej ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a chorobą zawodowa czyli wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał schorzenie miało miejsce w czasie i w miejscu pracy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia dochodzenia epidemiologicznego dotyczące przebiegu pracy zawodowej S.P. Uznał, że pracował on w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego w całym okresie jego pracy zawodowej w latach 1964- 2001. Skarżący pracował, bowiem w latach 1964- 1966 w Fabryce B jako robotnik magazynowy, w latach 1966- 1967 i 1969- 1970 w Przedsiębiorstwie C jako ślusarz konstrukcji stalowych, w latach 1968- 1969 w Zakładach D jako szlifierz, w latach 1970- 1976 w Zakładach E jako ślusarz, w latach 1976- 1985 w Kombinacie F jako ślusarz remontowy. Dalej na tym samym stanowisku w Przedsiębiorstwie G, a od 1986 do 1999 r. w A S.A. Od tego czasu pracuje w Zakładzie H jako ślusarz utrzymania ruchu, gdzie hałas w środowisku pracy był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu, tzn. równoważny poziom dźwięku przekraczał 82 dB. W dalszych motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że skarżący był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie z dnia [...]) oraz w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...]) i obie placówki diagnostyczne nie rozpoznały u niego zawodowego uszkodzenia słuchu. Pierwsza stwierdziła obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu, ale nie rozpoznała jego etiologii zawodowej ze względu na zbyt mały jego ubytek ( [...] dB w uchu prawym i [...] dB w uchu lewym). Druga placówka, powoływana do rozpoznawania i orzekania w sprawach spornych stwierdziła niedosłuch obustronny mieszany (ubytek słuchu w uchu prawym-[...] dB i w uchu lewym [...] dB) i nie rozpoznała przewlekłego urazu akustycznego ze względu na atypowy dla zmian wywołanych działaniem hałasu charakter niedosłuchu. Wskazując, że nie został tym samym spełniony jeden z warunków § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych niezbędny dla wydania decyzji o jej stwierdzeniu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S.P. zakwestionował legalność decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. i wniósł o jej uchylenie. Podkreślił, że ubytki słuchu stwierdzono u niego po raz pierwszy w czasie badań okresowych w latach [...] i [...], w następstwie których powzięto podejrzenie jego zawodowego pochodzenia. Nie zgadzał się z orzeczeniem Instytutu Medycyny Pracy w S., który stwierdził, że jego niedosłuch został spowodowany czynnikami pozazawodowymi. Ponownie odwołał się do audiogramów z lat [...], które w jego ocenie nie zostały uwzględnione przy wydaniu jego orzeczenia, a wręcz są sprzeczne z jego treścią. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując, że uszkodzenie słuchu skarżącego nastąpiło z udziałem czynników pozazawodowych (np. zapalnych) i nie odpowiada skutkom biologicznym działania hałasu na narząd słuchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że 31 grudnia 2003 r. utraciła moc ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego. Na podstawie art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) z tą datą w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego utworzono w ich miejsce wojewódzkie sądy administracyjne. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652) dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 294 ze zm.). W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 i art. 80 k.p.a. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 powołanego rozporządzenia. Takimi jednostkami były orzekające w niniejszej sprawie Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Organ odwoławczy pominął jednak to, że opinia lekarska podlega jego ocenie jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniana w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 k.p.a. W pozycji 15 obowiązującego w dacie wydania decyzji wykazu chorób zawodowych umieszczono uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Placówka diagnostyczna I stopnia do swojego orzeczenia wprowadziła pozaprawne kryterium zbyt małego obniżenia ostrości słuchu ucha lewego, które to kryterium uznano za przesądzające o braku choroby zawodowej narządu słuchu przy jednoczesnym rozpoznaniu u skarżącego obustronnego odbiorczego ubytku słuchu. Druga placówka diagnostyczna rozpoznała niedosłuch obustronny mieszany. Średnie ubytki słuchu wynosiły dla ucha prawego [...] dB, a dla ucha lewego [...] dB i zostały określone w oparciu o audiometrię tonalną i impedancyjną. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że charakter niedosłuchu nie jest typowy dla zmian wywołanych działaniem hałasu, a audiometrycznie określony stan narządu słuchu nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu uzasadniającej rozpoznanie choroby zawodowej, nie jest typowy dla uszkodzenia słuchu powodowanego działaniem hałasu. Nie wskazano jednak innej poza zawodowej przyczyny stwierdzonego niedosłuchu ani daty przeprowadzenia wskazanych badań czy innej dokumentacji lekarskiej z którą zapoznano się przed jego wydaniem. Nie odniesiono się także do orzeczenia placówki I szczebla, która wydała orzeczenie co prawda tożsame w treści rozstrzygnięcia, ale w oparciu o inne uzasadnienie i stwierdzony niedosłuch o innym charakterze. Nie wyjaśniono jakimi posługiwała się przy jego wydaniu metodami badawczymi. Orzeczenie takie, w szczególności gdy jest podstawą rozstrzygnięcia w sprawach spornych musi nosić cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Oznacza to, że powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości, w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie administracyjne oraz sądu administracyjnego (vide wyrok NSA z 15.03.1994 r., sygn. akt SA/Wr 147/94, publ. Prokuratura i Prawo 1995/2/53). Orzeczenie lekarskie, o treść którego organ oparł wydanie zaskarżonej decyzji, w świetle powyższych wywodów Sąd orzekający uznał za wątpliwe. Choroba zawodowa jest w istocie pojęciem prawnym oznaczającym, zachorowanie, kalectwo lub śmierć, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. Przyczyna jej wystąpienia jest sama praca, jej rodzaj, warunki wykonywania. W konstrukcji prawnej choroby zawodowej istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym narażeniem pracownika na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy, a rozpoznaną chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący pracował przez 37 lat w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. I taki został u niego stwierdzony orzeczeniem lekarskim wydanym przez uprawnioną placówkę diagnostyczną z dnia [...], która nie rozpoznała jednak jego etiologii zawodowej ze względu na wprowadzenie pozaprawnego kryterium stopnia ubytku słuchu. Faktem jest, że orzeczenie to zostało poddane weryfikacji w ramach postępowania odwoławczego przez placówkę orzeczniczą II szczebla, która wydała w dniu [...] czyli po upływie [...]odmienne w swoim uzasadnieniu orzeczenie. Nie odniosła się w jego uzasadnieniu do istoty problemu, jakim był w tym momencie stwierdzony przez nią inny charakter niedosłuchu- obustronny mieszany i jego przyczyna. Nie wyjaśnił powyższych rozbieżności organ I instancji, ani organ odwoławczy rozstrzygając ponownie sprawę. Winien był zażądać od Instytutu szczegółowego uzasadnienia wydanego orzeczenia z uwzględnieniem powyższych wątpliwości oraz przesłanych przez skarżącego wraz z odwołaniem audiogramów z lat [...]. Powołanie się przez organ II instancji tylko na budzące wątpliwości orzeczenia placówek diagnostycznych i bez wyjaśnienia czy przedstawione przez skarżącego audiogramy były znane placówce diagnostycznej II szczebla przed wydaniem orzeczenia oraz bez uzyskania ich opisu określającego charakter stwierdzonego nimi niedosłuchu, a także bez wykluczenia zmiany charakteru niedosłuchu w czasie dzielącym wydanie obu orzeczeń powoduje, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji w sprawie. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich występujących w nich wątpliwości oraz ustosunkowania się do zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Wobec uchybienia przez organ odwoławczy wyżej opisanym obowiązkom na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję uchylono. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni zalecenia wynikające z powyższych rozważań Sądu jak również fakt, że na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji Sąd Najwyższy w kilku wyrokach, w tym wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN 36/98 (opublikowanym OSN nr 6, poz. 192) wyraził pogląd, że stopień ubytku słuchu nie był elementem definicji prawnej choroby zawodowej narządu słuchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd, że dla rozpoznania choroby zawodowej wystarczającym było ujawnienie obniżenia poziomu słuchu poza granice ubytku fizjologicznego, narażenie pracownika na działanie czynnika szkodliwego, jakim był hałas i domniemanie związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy. W przypadku ustalenia, po uzupełnieniu materiału dowodowego, że stwierdzony u skarżącego niedosłuch mieszany był następstwem zdarzeń zaistniałych po dacie wydania orzeczenia placówki diagnostycznej I szczebla, która stwierdziła niedosłuch obustronny odbiorczy charakterystyczny dla zawodowego urazu akustycznego organ Inspekcji Sanitarnej winien stwierdzić u skarżącego chorobę zawodową słuchu. Z uwagi na między czasowy przepis § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz.1115) obowiązującego od dnia 3 września 2002 r. dalsze postępowanie organ odwoławczy będzie prowadził na podstawie przepisów obowiązujących w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.