II SA/Ka 2193/02

Dnia 20 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.) Protokolant aplikant radcowski Tomasz Michalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2004 roku sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie wydania w wyniku wznowienia postępowania nowej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę: 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...], 2) orzeka o niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości, 3) zasądza na rzecz strony skarżącej od Wojewody [...] kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S. B. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...], orzekającej o uchyleniu jego wcześniejszej decyzji z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. B. pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującej dobudowę garażu oraz zmianę konstrukcji dachu z adaptacją poddasza na cele mieszkalne, na działce położonej w B. przy ul. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części sentencji orzeczenia i orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...] oraz odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującej dobudowę garażu oraz zmianę konstrukcji dachu z adaptacją poddasza na cele mieszkalne, na działce położonej w B. przy ul. [...] - w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2, art.145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności nawiązano do okoliczności sprawy. W tych zaś ramach stwierdzono, że w postępowaniu zakończonym, ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia, S. B., pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. [...] w B., nie brała udziału na prawach strony współwłaścicielka nieruchomości M. Z., która zainicjowała wszczęcie postępowania wznowieniowego. Z uwagi na brak zgody współwłaścicielki budynku, na jego rozbudowę decyzję z dnia [...] r. należało uchylić. Niemniej jednak, organ pierwszej instancji nie uwzględnił w całości treści przepisu art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i po uchyleniu dotychczasowej decyzji nie orzekł co do istoty sprawy, dlatego w postępowaniu odwoławczym skorygowano to uchybienie. Powyższa decyzja zaskarżona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez S. B., która wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi, S. B. przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania akcentując, że składając wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, dołączyła do niego wszystkie wymagane dokumenty łącznie z odpisem z księgi wieczystej dla nieruchomości na której zlokalizowano przedsięwzięcie. Zatem brak było podstaw do wznowienia postępowania, gdyż organ wydający pozwolenie na budowę miał rozeznanie, co do stanu własności nieruchomości, a popełnione przez niego błędy nie mogą obciążać skarżącej, która i tak już poniosła szkodę. Z chwilą, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę ([...] r.) stała się ostateczna, dokonała zakupów materiałów budowlanych, których wobec zaistniałych okoliczności nie mogła zużyć do realizacji inwestycji. Dodatkowo wskazano, że Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wstrzymał wykonanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a złożone na nie zażalenie nie zostało uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 października 2004 r. stawiła się tylko skarżąca, która podtrzymując żądania skargi rozszerzyła je o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu niniejszej sprawy stwierdził, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Na wstępie wyjaśnić należy, że mimo, iż skarga wniesiona została pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) to jednak rozpoznać należało ją w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Konsekwencja taka wynika bowiem z przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), który stanowi, że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Dodać trzeba, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Konsekwencja taka wynika z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przyjętą w art. 16 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadku przewidzianym w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W rozpatrywanej sprawie podstawę do wznowienia postępowania stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie, z którym " w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". W piśmie datowanym [...] r., M. Z. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej, ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B.z dnia [...] r., nr [...] mocą, której udzielono S. B. pozwolenia na dobudowę, do istniejącego budynku mieszkalnego, garażu oraz zmianę konstrukcji dachu z adaptacją na cele mieszkaniowe, bowiem została ona wydana bez jej udziału w postępowaniu, jako współwłaścicielki nieruchomości na której zlokalizowano zamierzenie. Nadto nie wyraża ona zgody na takie działanie. Niewątpliwie przymiot strony, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, przysługiwał M. Z. na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu i pozwolenia na dobudowę, gdyż zgodnie z włączonym do akt sprawy odpisem z księgi wieczystej nr [...] przysługuje jej w połowie prawo własności, do nieruchomości na której zlokalizowano zamierzenie. Zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 - Kodeks cywilny ( Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), w przypadku istnienia współwłasności nieruchomości konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli i tylko taka zgoda wskazuje, iż współwłaściciele zadecydowali o sposobie jej zagospodarowania. Zatem dalsze rozważania w tym zakresie Sąd uznał za zbędne. Prezydent Miasta B., uwzględniając wniosek M. Z., postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie, a następnie w decyzji z dnia [...] r., nr [...] ograniczył się tylko do uchylenia swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] r., nr [...], wydanej na wniosek S. B. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dobudowę garażu oraz zmianę konstrukcji dachu z adaptacją poddasza na cele mieszkaniowe. Podjęte rozstrzygnięcie, w ocenie Sądu, narusza postanowienia wynikające z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie jednoznacznie wskazano sposób zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Przepis ten przewiduje tylko dwa rodzaje rozstrzygnięcia, tj. ( ust. 1) odmowa uchylenia dotychczasowej decyzji w razie braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a Kodeksu, a gdy podstawy te są (ust.2) - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Roztrząsana decyzja pierwszoinstancyjna nie zawiera bezwzględnie wymaganego elementu, tj. rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Niekompletność decyzji pierwszoinstancyjnej została dostrzeżona przez organ odwoławczy, który próbując naprawić ten błąd uchylił ją w części sentencji i orzekł w tym zakresie o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...] oraz o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującej dobudowę garażu oraz zmianę konstrukcji dachu z adaptacją poddasza na cele mieszkalne. Zaprezentowane rozstrzygnięcie nie może znaleźć aprobaty Sądu, gdyż rażąco narusza ono obowiązujące przepisy. Otóż jak wyżej wywiedziono decyzja pierwszoinstancyjna nie zawierała wymaganego mocą art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Błąd ten jest na tyle istotny, że uprawnia Sąd do stwierdzenia, iż podjęta decyzja zawiera rozstrzygnięcie w formie, której nie przewidują przepisy prawa, czyli bez podstawy prawnej. Ta zaś okoliczność stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei próba jej "uzupełnienia" przez organ odwoławczy nie mogła przynieść pożądanych rezultatów, bowiem orzekając o odmowie pozwolenia na budowę inwestycji, przekroczył swoje uprawnienia wynikające z art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie wskazano nie tylko rodzaje decyzji jakie może wydać organ odwoławczy ale również zakres postępowania odwoławczego. W literaturze przedmiotu wskazano, iż organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 1995 r., sygn. akt. IV SA 368/95 ( nie publikowany) przedstawiono pogląd, że z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana np. podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu ( por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wydanie 3, C.H. Beck Warszawa 2000 r., str. 534 ). Skład orzekający w pełni podzielając zaprezentowany pogląd uznał, że organ odwoławczy, orzekając o odmowie zatwierdzenie projektu i pozwolenia na budowę inwestycji, wykroczył poza zakres rozstrzygnięcia jakie zostało podjęte w pierwszej instancji – zmienił przedmiotową tożsamość sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co musi być ocenione jako rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego wytknąć trzeba, że w aktach sprawy, przekazanych do Sądu, brak jest informacji o tym, czy wznowienie postępowania zostało poprzedzone badaniem zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, wynikającego z art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W sumie zatem wszystkie dotychczas poczynione uwagi w pełni potwierdzają sformułowaną już wyżej ocenę, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane w taki sposób, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie całokształt okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B.z dnia [...] r., nr [...], orzekając zarazem o jej niewykonalności. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.