II SA/Ka 2199/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: NSA Leszek Kiermaszek (spr.) WSA Włodzimierz Kubik Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2004 r. sprawy ze skargi R. G. i Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wznowienia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie może być wykonywana, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 3 i art.28 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. i Z. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu K. i K.K. na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w S. przy ulicy [...] – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że K. i K. K. budowę budynku mieszkalnego realizowali na podstawie decyzji S. O. z dnia [...] r. [...], którą jednocześnie zatwierdzony został projekt budowlany. Po wstrzymaniu robót wskutek stwierdzenia odstępstwa od warunków pozwolenia, a następnie w wyniku kasacyjnej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zlecił rzeczoznawcy wydanie opinii technicznej. W opinii z [...] r. rzeczoznawca będący zarazem biegłym sądowym z zakresu budownictwa stwierdził, że "analiza wpływu dokonanych odstępstw na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] na obecnym etapie pozwoliła na stwierdzenie, że stan obecny nie narusza zasad współżycia społecznego i nie zakłóca korzystania z powyższej działki ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a ponadto nie utrudnia zabudowy działki sąsiedniej". Zdaniem organu odwoławczego wykazany w opinii technicznej brak niekorzystnego oddziaływania zabudowy budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] (inwestorów) na teren i zabudowę na działce nr [...] (odwołujących się) prowadzi w konkluzji do nieuznania odwołujących się za stronę postępowania w sprawie realizacji budowy na działce sąsiedniej. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być wzniesiony lub jest wznoszony obiekt budowlany, jest bowiem stroną postępowania administracyjnego tylko w takim zakresie, w jakim budowa może niekorzystnie oddziaływać na jego uzasadnione interesy. W skardze do Sądu R. G. i Z. G. zakwestionowali zgodność z prawem powyższej decyzji i wnieśli o jej uchylenie. Skarżący przede wszystkim zakwestionowali stanowisko organu, iż nie są stroną postępowania w sprawie realizacji budowy na sąsiedniej działce i to w sytuacji, gdy inwestycja jest realizowana w warunkach odstępstwa od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę, które naruszają ich interes. Skarżący wskazali, że wyrazili zgodę na budowę budynku usytuowanego w odległości 1,50 m od granicy z ich działką, tymczasem organ akceptuje istotne odstępstwa. Podwyższenie budynku i nadbudowa nad garażem powoduje, że do okien ich budynku dociera niewiele promieni słonecznych. W sposób oczywisty naruszone zostały § 12 ust.6, § 270 ust.2 i § 13 ust.3 rozporządzenia z 1994 r. w sprawie warunków technicznych. Nie zwrócił również uwagi organ, że naruszono prawa autorskie autorów projektu (budowlanego i opracowującego adaptację). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. domagał się jej oddalenia jako bezzasadnej podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wypowiadając pogląd, że sąsiad jest stroną postępowania tylko w takim zakresie, w jakim budowa może niekorzystnie oddziaływać na jego uzasadnione interesy prawne, powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 marca 1997 r. sygn. IV SA 1017/96. Zainteresowani K. K. i K. K. również wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadnym okazał się zawarty w niej zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem normy art.138 § 1 pkt 3 kpa. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy organ ten stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w toczącym się postępowaniu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98 – ONSA 1999 r. Nr 4, poz.119). Zgodnie zaś z art.127 § 1 kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje jedynie stronie. Z powyższego wynika, że legitymację podmiotu do wniesienia odwołania oceniać należy według przepisu art.28 kpa. Innymi słowy, wyłącznie w przypadku ustalenia w toku postępowania odwoławczego nieposiadania interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art.28 kpa przez podmiot odwołujący się, organ odwoławczy jest umocowany do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowczo wyrażonemu poglądowi przez organ odwoławczy, skarżący posiadają interes prawny bycia stroną w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Z ustaleń poczynionych przez te organy wynika, że skarżący są właścicielami działki położonej w S. przy ulicy [...], oznaczonej nr [...], a zatem nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...] (inwestorów), na której realizowana jest budowa budynku mieszkalnego, usytuowanego w odległości 1,50 m od granicy z działką skarżących. Niewątpliwie zatem taki sposób zaprojektowania i usytuowania budynku w sposób oczywisty wpływał na sytuację skarżących, jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości, w procesie inwestycyjnym związanym z budową spornego budynku. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że już w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia K. i K. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego skarżący brali i to czynny udział w postępowaniu na prawach strony. Ich nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku, a na taki sposób usytuowania tego budynku, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa budowlanego, wymagana była zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. § 12 ust.6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz.U z 1999 r. N15, poz.140 w brzmieniu przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. P 11/2000, Dz.U. Nr 17, poz.207). Nie może więc być kwestionowane, że działka skarżących od rozpoczęcia procesu inwestycyjnego w sprawie związanej z budową przedmiotowego budynku znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu i to nie tylko biorąc pod uwagę przepisy techniczno-budowalne w zakresie zachowania wymaganych odległości. Zagadnienie związane z ochroną usprawiedliwionych interesów skarżących, jako właścicieli sąsiedniej działki, przy takim sposobie usytuowania budynku obejmuje cały wachlarz innych jeszcze kwestii związanych z oddziaływaniem jednej nieruchomości na drugą. Skarżący od chwili stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego odstępstw od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę brali udział w postępowaniu w tym przedmiocie na prawach strony. Aczkolwiek sam fakt zawiadomienia o czynnościach procesowych i doręczanie podjętych aktów administracyjnych nie kreuje jeszcze interesu prawnego, to jednak w rozpoznawanej sprawie skarżący w rzeczy samej legitymują się takim interesem, który jest bezpośrednio związany z ochroną ich interesu jako właścicieli sąsiedniej działki. Wyrazić należy stanowcze zapatrywanie, że skoro skarżący posiadali interes prawny i występowali w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, to tym bardziej legitymują się takim interesem w postępowaniu związanym z oceną charakteru odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia i skutków prawnych tego odstępstwa, co obejmuje m.in. wybór środka zwalczającego samowolę w razie zaistnienia do tego podstaw. Z kolei kwestia, którą akcentuje organ odwoławczy w wyniku analizy oceny rzeczoznawcy, że stwierdzone odstępstwo nie ma charakteru istotnego, a samowolnie dokonane przez inwestorów zmiany nie oddziaływują niekorzystnie na teren nieruchomości skarżących jest już zagadnieniem merytorycznym uprawniającym do podjęcia decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Tego rodzaju stanowisko nie mogło więc stanowić, w okolicznościach sprawy, podstawy do nieuznania skarżących za stronę postępowania, w konsekwencji do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, tym bardziej, że skarżący w odwołaniu sformułowali szereg zarzutów pod adresem oceny rzeczoznawcy. Rzeczą organu odwoławczego było więc ustosunkować się do tych zarzutów i ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Odwoływanie się organu odwoławczego do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 6 marca 1987 r. sygn. IV 1017/86 na poparcie tezy, że nie każdy właściciel sąsiedniej nieruchomości jest stroną postępowania nie znajduje usprawiedliwienia. W orzeczeniu tym Sąd wyraźnie wskazał, że osoba taka jest stroną w takim zakresie, w jakim budowa na sąsiedniej działce może niekorzystnie oddziaływać na jego uzasadnione interesy. Wyżej wykazano, że stwierdzone odstępstwo mogło taki skutek powodować wobec skarżących, a wyjaśnienie tej zasadniczej dla rozstrzygnięcia kwestii (oceny skutków dokonanego odstępstwa) stanowiło przedmiot postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, stąd skarżący jako właściciele działki sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestorów legitymują się interesem prawnym, w konsekwencji posiadają przymiot strony w postępowaniu. Całokształt rozważań skłania do konkluzji, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art.138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art.28 kpa, co miało wpływ na końcowy wynik sprawy. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w żadnym z możliwych rozstrzygnięć nie mogła zostać wydana decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze. Z tych przyczyn Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), w konsekwencji rozstrzygnął również, że decyzja ta do czasu prawomocności orzeczenia nie może być wykonywania (art.152 ustawy). O kosztach Sąd orzekł na mocy art.200 powołanej ustawy przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art.97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę ustosunkuje się organ odwoławczy do zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej zarzutów, ewentualnie uzupełni zebrany w sprawie materiał dowodowy, następnie rozstrzygnie sprawę merytorycznie. Zwrócić należy uwagę organowi odwoławczemu, że zajmując określone stanowisko nie jest wystarczające opowiedzenie się za akceptacją wniosków oceny rzeczoznawcy, konieczne jest również wykazanie bezzasadności twierdzeń podmiotu odwołującego. Wreszcie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie może już być kwestionowana legitymacja skarżących do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. SW