II SA/Ka 2203/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. Staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania likwidacji zbiornika wodnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. S.J. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 64 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, w sprawie likwidacji stawu nr [...] istniejącego na działce nr [...] k.m. [...] obręb N., należącego do A.K. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że przedmiotowe gospodarstwo rybackie powstało na mocy decyzji z dnia [...] r., przy czym decyzja ta zezwalała na wykonanie dwóch stawów a faktycznie powstały trzy stawy. W odpowiedzi Starosta wystosował do zainteresowanego pismo, w którym wyjaśnił, że na przedmiotowym terenie stawy istnieją od ponad [...] lat. Na wykonanie i modernizację stawów rybnych nie było wymagane posiadanie pozwolenia wodnoprawnego, dlatego m.in. decyzja na którą powołał się zainteresowany została zmieniona poprzez uchylenie punktu dotyczącego wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawów rybnych. Poinformował, że w związku z wnioskiem A.K. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych dla potrzeb przedmiotowych stawów, wydaniem decyzji przez Starostę R. w tym zakresie, jej utrzymaniem przez Wojewodę [...] oraz skargą na te decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nawiązany został stosunek sądowo- administracyjny, co wyłącza możliwość podejmowania rozstrzygnięć w trybie nadzwyczajnym. Dlatego też wniosek S.J. pozostawił bez rozpoznania. S. J. wymienione powyżej pismo potraktował jako decyzję Starosty R. i wniósł od niej odwołanie do Wojewody [...]. W uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z treścią art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego wymienione pismo Starosty R. należy traktować jako decyzję i dlatego jego odwołanie jest uzasadnione. W odwołaniu podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji o niedopuszczalności wszczęcia sprawy w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji - po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Dodał, że w zgłaszanej sprawie -skargi do tego sądu nie wniesiono. Wyjaśnił, że przedmiotowy staw nr [...] powstał bez Sygn. akt. II SA/ Ka 2203/03 ważnego tytułu prawnego a stanowisko Starosty o braku obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na urządzenie stawu rybnego według obowiązującego wówczas prawa wodnego, uważa za całkowicie błędne. Podnosi, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne " korzystanie z wód (...) oraz wykonywanie urządzeń wodnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego". W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewoda [...] stwierdził, że nie można potraktować pisma Starosty R. jako decyzji, a zatem i pismo S.J. nie może być potraktowane jako odwołanie. Nadto podzielił w całej rozciągłości stanowisko Starosty, zgodnie z którym nawiązanie stosunku sądowo-administracyjnego wyłącza możliwość podejmowania rozstrzygnięć w trybie nadzwyczajnym. W wyniku złożonej przez S.J. skargi na bezczynność Wojewody [...], Minister Środowiska zobowiązał Wojewodę do załatwienia jego odwołania, uznając, że złożone pismo należy właśnie w taki sposób potraktować. Wykonując powyższe postanowienie, decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty R. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może wydać decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia po stwierdzeniu, że rozstrzygnięcie w sprawie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż organ właściwy do rozpoznania sprawy, a mianowicie Starosta R. praktycznie nie przeprowadził żadnego postępowania, co czyni sprawę niewyjaśnioną w całości. Decyzją z dnia [...] r. Starosta R., powołując w podstawie prawnej art. 140 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 kpt 2 i art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, póz. 1229 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielowi gospodarstwa rybackiego A. K. rozebranie, likwidację stawu nr [...] istniejącego na działce nr [...] k.m. [...] obręb N. i przywrócenie terenu zajętego Sygn. akt. II SA/ Ka 2203/03 przez staw do stanu pierwotnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wprawdzie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. udzielił Panu A. K. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawów rybnych oraz na pobór wody do zalewania wymienionych stawów i odprowadzanie ich nadmiaru do rzeki [...], ale zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami (ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne) na wykonanie lub modernizację urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, do których w myśl art. 91 ust. 4 pkt 2 cytowanej ustawy zaliczone były stawy rybne, nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne. Dlatego też decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] zmienił swoją wcześniejszą decyzję (wyżej wymienioną) w ten sposób, że uchylił punkt pierwszy tej decyzji dotyczący udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu. Podkreślił także, że zakup przez Pana K. w [...] r. działki nr [...] o powierzchni [...] ha w celu powiększenia stawów hodowlanych, zmiana układu stawów z dwóch na trzy nastąpiła zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa wodnego. W odwołaniu od tej decyzji S. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty R. i wydanie decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest, zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a dociekanie prawdy materialnej nie zwalnia organów od przestrzegania prawa procesowego. Tymczasem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brała udziału I. K. -współwłaścicielka nieruchomości - działki nr [...], a kwestionowana decyzja dotyczy tylko jednego z współmałżonków, podczas gdy powinna dotyczyć każdego z nich. Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, przywołując w podstawie prawnej swojej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115. Póz. 1229 ze zm.). W uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego postępowania w tej sprawie, przedstawił swoje stanowisko, które w całości jest zbieżne z poglądem zaprezentowanym przez Starostę R. w zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r, - Prawo Sygn. akt. II SA/ Ka 2203/03 wodne, aż do wejścia w życie nowej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, na wykonanie lub modernizację urządzeń szczegółowych nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne. Dlatego też zakup przez A.K. w roku [...] działki nr [...] i powiększenie powierzchni stawów hodowlanych nastąpiło zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa wodnego. Odpowiadając na zarzut wyrażony w odwołaniu, że w postępowaniu pominięta została współwłaścicielka przedmiotowej działki I. K., wytłumaczył, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest podmiot prowadzący działalność wymagającą tego pozwolenia- A. K. i niekoniecznie musi to być właściciel nieruchomości. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S.J., zarzucając decyzji Wojewody [...] naruszenie prawa, wniósł o jej uchylenie. Uzasadniając wniesioną skargę wskazał przyjęcie błędnego poglądu, że tylko A.K. był właścicielem działki nr [...], gdyż jest to majątek wspólny małżonków. Dodał, że wprawdzie małżonek może reprezentować interesy żony, ale powinien dysponować stosownym pełnomocnictwem, co w sprawie nie miało miejsca. Wyjaśnił nadto, że staw nr [...] powstał około roku [...] r. z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. i powstał bez decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, z całkowitym pominięciem ustawy o planowaniu przestrzennym. Zakwestionował także zastosowaną przez organy administracji wykładnię art. 91 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne -podtrzymując swoje stanowisko, że na wykonanie stawu na działce nr [...] wymagane było pozwolenie wodnoprawne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu 1 czerwca 2005 r. pełnomocnik skarżącego potrzymał stanowisko reprezentowane w skardze, zaś pełnomocnik A.K. złożył pismo procesowe - odpowiedź na skargę na okargę? w którym wnosząc o oddalenie skargi podzielił stanowisko organów administracji, że w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne- uzyskanie Sygn. akt. II SA/ Ka 2203/03 pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych - w tym także stawów rybnych- nie było wymagane. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga została wniesiona w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, póz. 368 z późn. zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 z późn. zm). Stosownie do art. 97 § 1 wymienionej ustawy sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja nie narusza prawa a tylko pod tym względem - jej zgodności z prawem - podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ). Zawarte w skardze zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia legalności zaskarżonej decyzji Jak wynika z przedstawionych w sprawie dokumentów, S. J. zwrócił się z wnioskiem do Starosty R., o wszczęcie postępowania w sprawie nakazania właścicielowi gospodarstwa rybackiego A.K. rozebrania i likwidacji stawu nr [...] istniejącego na działce nr [...] k.m. [...] obręb N. oraz o przywrócenie terenu zajętego przez ten staw do stanu pierwotnego. Wniosek swój oparł na przepisach obowiązującego prawa wodnego - przywołując art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. oraz skierował go do właściwego rzeczowo organu -Starosty R. Sygn. akt. II SA/ Ka 2203/03 Jak wynika z ustaleń organów administracyjnych, czego skarżący nie neguje, przedmiotowe stawy rybne powstały na przełomie lat [...] i [...], dokładnie w roku [...] - 2 stawy i w roku [...] r. -przedmiotowy staw nr [...], a zatem wszystkie stawy powstały w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. Stąd też według tej ustawy należy ocenić warunki niezbędne do ich wykonania i zasady funkcjonowania. Po analizie tych przepisów należy podzielić twierdzenia organów administracyjnych, że na wykonanie przez A.K. stawu nr [...] na działce [...], (podobnie jak w przypadku także dwóch wcześniejszych stawów) nie było wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Wprawdzie zgodnie z art. 20 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy - korzystanie z wód, wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, oraz wykonywanie urządzeń wodnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego, ale decydująca i przesądzająca w niniejszej sprawie regulacja zawarta w art. 91 wymienionej ustawy oraz w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego. Na podstawie § 1 pkt 6 powołanego powyżej rozporządzenia - pozwolenia wodnoprawnego nie wymaga wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Natomiast art. 91 ust. 4 cytowanej ustawy wymienia, jakie urządzenia zaliczane są do melioracji szczegółowych, przy czym wyliczenie to ma charakter zamknięty. W punkcie 2 tego przepisu obok grobli na obszarach nawadnianych, drenowni, deszczowni wraz z pompami przenośnymi oraz innych podobnych urządzeń, wyraźnie wymieniono stawy rybne. W ocenie Sądu organy administracji dokonały prawidłowej wykładni wymienionych przepisów, uznając, że pozwolenie wodnoprawne na wykonanie stawów pod rządami "starej" ustawy prawo wodne, nie było wymagane, a zatem nie może być mowy o wydaniu decyzji nakazującej likwidację stawu nr [...] istniejącego na działce nr [...]. Skoro bowiem stawy rybne mogły powstawać bez pozwolenia wodnoprawnego, to w oparciu o przepisy tegoż prawa wodnego nie można domagać się ich likwidacji. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że wymieniony powyżej art. 91 ustawy został zinterpretowany w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, zwłaszcza art. 90. Skarżący w odwołaniu zwraca uwagę, że w art. 90 zawarto definicję urządzeń melioracji wodnych, według której są to urządzenia służące do regulacji stosunków wodnych i polepszania zdolności produkcyjnej gleby. Jego zdaniem zapis Sygn. akt. II SA/ Ka 2203/03 ten odnosi się tak do urządzeń melioracji podstawowych jak również do urządzeń melioracji szczegółowych. Dokonując jednak wykładni art. 91, zwłaszcza jego ust. 4, wymieniającego urządzenia melioracji szczegółowych, należy zauważyć, że nie został tutaj powtórzony zapis umieszczony w ust. 2, który wymienia urządzenia melioracji wodnych podstawowych- a mianowicie -"jeżeli służą one do celów określonych w art. 90 ust. 1 " czyli służące do regulacji stosunków wodnych i polepszania zdolności produkcyjnej gleby. Zgodnie zatem z wyraźnym brzemieniem art. 91 ust 2, każde z urządzeń melioracji wodnych podstawowych musi służyć do celów określonych w art. 90 ust. 1 - regulacji stosunków wodnych i polepszania zdolności produkcyjnej wody, ale takiego wymogu nie wprowadzono dla urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Można zatem a contrario przyjąć, że urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nie muszą służyć określonym w art. 90 ust.1 celom. Przyjęcie odmiennej interpretacji pozostawałoby w sprzeczności z dyrektywą wykładni językowej, zgodnie z którą przepis należy tak interpretować, aby żadna jego część nie okazała się zbędna. Ogólna definicja urządzeń melioracji wodnych zawarta w art. 90 ust 1 może więc służyć jedynie pomocniczo, np. dla dookreślenia pojęcia kończącego wyliczenie zawarte w art. 91 ust 4 pkt 2 - "inne podobne urządzenia". W ocenie Sądu należy nadto zgodzić się z twierdzeniem inwestora, że "...każdy staw rybny niezależnie od tego, że reguluje stosunki wodne w najbliższym otoczeniu, sprzyja także poprawie zdolności produkcyjnej gleby, zwiększając jej wilgotność, szczególnie w okresach suchych". Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż w przedmiotowym postępowaniu nie uczestniczyła I. K. współwłaścicielka działki nr [...], na której powstał staw nr [...], należy wyjaśnić, że w aktach administracyjnych znajduje się jej pełnomocnictwo z dnia [...] r., upoważniające męża do reprezentowania jej w sporze ze S. J., opatrzone dodatkowo sygnaturą prowadzonej sprawy. Nie można w tym zakresie podzielić twierdzenia skarżącego, iż powinno ono być potwierdzone notarialnie. Nadto jak wynika z oświadczenia złożonego w trakcie rozprawy, I. K. wiedziała o toczącym się postępowaniu, znała treść kolejnych pism kierowanych do męża, a w postępowaniu nie brała udziału z własnej winy. Zatem nie jest to przesłanka do ewentualnego przyszłego wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sygn. akt. II SA/ Ka 2203/03 Także kolejne zarzuty zgłoszone w skardze nie mogą wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Podnoszona niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy N., po ustaleniu, że na budowę przedmiotowych stawów nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne, nie ma znaczenie dla rozstrzygnięcia legalności zaskarżonej decyzji. Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Nie zamyka to jednak możliwości prowadzenia postępowania w sprawie legalności kwestionowanego stawu nr [...], tym niemniej nie przed organami orzekającymi w niniejszej sprawie. • Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjnym nie dopatrzywszy się w postępowaniu organów administracyjnych naruszenia prawa, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.