II SA/Ka 2216/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie NSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Małgorzata Walentek /spr./ Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi U. G., J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że nie może ona być wykonywana w całości. Pismem z dnia [...] r. J. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o wydanie decyzji o likwidacji altany wykonanej na balkonie sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej własność J. G. Dnia [...] r. przeprowadzono kontrolę wykonanych robót budowlanych, podczas której ustalono, że na tarasie budynku mieszkalnego przy [...] w L. została ustawiona konstrukcja drewniana, obłożona płytami komorowymi PVC przeźroczystymi. Ponadto ustalono, że roboty zostały wykonane w [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu [...], któremu sprawa została przekazana do rozpoznania na zasadzie art. 49 ustawy Prawo budowlane, w celu wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, nakazał U. i J. G. przedłożenie inwentaryzacji powykonawczej przeprowadzonych robót budowlanych, opinii technicznej potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania oraz wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu [...] po zapoznaniu się z przedłożonymi przez wnioskodawców dokumentami odbioru oraz uzgodnieniami w nich zawartymi udzielił pozwolenia na użytkowanie obudowy tarasu wraz z zadaszeniem. Po rozpoznaniu odwołania J. K., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu podał, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do faktu wykonania ściany obudowy tarasu usytuowanej w granicy nieruchomości, która powinna odpowiadać warunkom ściany oddzielenia przeciwpożarowego, zgodnie z § 270 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zalecono organowi wyegzekwowanie uzupełnienia wniosku w zakresie określonym w art. 58 ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem przedłożenia właściwej ekspertyzy i uzgodnień. Rozpoznając ponownie sprawę Starosta Powiatu [...] wezwał U. i J. G. do dostarczenia ekspertyzy technicznej potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania, oświadczenia Państwowej Straży Pożarnej o braku sprzeciwu lub uwag dotyczących użytkowania przedmiotowego obiektu, w terminie do dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu [...], działając na podstawie art. 54 ust. 1, art. 58, art. 59 ust.1 ustawy Prawo budowlane, w następstwie uzupełnienia wniosku, udzielił U. i J. G. pozwolenia na użytkowanie obudowy tarasu wraz z zadaszeniem. Na skutek wniesienia odwołania przez J. K., zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 59 ust. 5, art. 58 ustawy Prawo budowlane oraz § 270 rozporządzenia MSWiA z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu [...] i umorzył postępowanie I instancji oraz odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie dobudowy tarasu i zadaszenia wykonanych bez pozwolenia na budowę, zlokalizowanych przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu podał, że opinia sporządzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych określa jakie rodzaje ścian wykonanych z poliwęglanu spełniają wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej 60 min, a których wykonanie nie znajduje potwierdzenia w ekspertyzie stanu technicznego obudowy tarasu wraz z zadaszeniem. Ponadto z opinii tej wynika potrzeba wykonania zabezpieczeń elementów konstrukcyjnych ściany i dachu środkami ognioochronnymi do stopnia nierozprzestrzeniana ognia. Nadto organ stwierdził, że z uwagi na lekką konstrukcję zabudowy tarasu wskazane wydaje się uzupełnienie ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego w zakresie oceny tej konstrukcji pod katem potencjalnego zagrożenia, jakie może wynikać z oddziaływania wiatru na ścianę w granicy i połać dachową. W ocenie organu taki stan rzeczy nie kwalifikuje wykonanej zabudowy tarasu do wydania pozwolenia na użytkowanie, co oznacza, że inwestor nie spełnił wszystkich wymagań określonych w art. 58 Prawa budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego U. i J. G. podali, iż elementy drewniane obudowy zostały zabezpieczone środkiem ognioochronnym, natomiast od strony sąsiedniej nieruchomości nie znajduje się żaden element drewniany. Ponadto załączając ekspertyzę rzeczoznawcy budowlanego wskazali, iż dotyczy ona spełnienia wymogów 60 min odporności ogniowej oraz oceny konstrukcji pod katem potencjalnego zagrożenia jakie może wynikać z oddziaływania wiatru na ścianę granicy i połać dachową. Skarżący wnieśli o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, gdyż w ich ocenie dostarczyli wszelkie wymagane dokumenty i ekspertyzy oraz przedstawili powody, dla których byli zmuszeni do wzniesienia przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Wskazał przy tym, że załączona do skargi ekspertyza nie jest spójna z opinią przedstawioną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik prawy – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy, Sąd kontroli dokonuje również z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga podlega uwzględnieniu, jeżeli niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych zaskarżony akt jest niezgodny z prawem. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż podniesione przez skarżącego, a które Sąd, jak wyżej wskazano, nie będąc związany granicami skargi wziął pod rozwagę z urzędu. Wskazać przyjdzie, że jako podstawa wydania zaskarżonej decyzji został przywołany art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżone rozstrzygniecie organu pierwszej instancji w całości lub w części i tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając decyzję, umarza postępowanie pierwszej instancji. Zatem zgodnie z treścią wyżej cytowanego przepisu kompetencje organu drugiej instancji do wydania decyzji w wyniku postępowania odwoławczego są ograniczone w tym znaczeniu, że organ odwoławczy może podjąć tylko jedno z rozstrzygnięć wymienionych w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i tylko w granicach wyznaczonych przez ten przepis. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji, a następnie orzekł co do istoty sprawy odmawiając wydania pozwolenia na użytkowanie obudowy tarasu wraz z zadaszeniem. W tym stanie rzeczy stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy naruszył powołany przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w ten sposób, że w decyzji tej zamieścił dwa wykluczające się rozstrzygnięcia. Należy przypomnieć, że wydanie decyzji, w której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji ma ten skutek, że decyzja organu pierwszej instancji podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, a do merytorycznego rozpatrzenia sprawy nie dochodzi. Rozstrzygnięcie tego rodzaju może zapaść wyłącznie wówczas, gdy istnieją podstawy do umorzenia postępowania, a więc w sytuacji, w której strona cofa wniosek jaki był powodem wszczęcia postępowania (gdy nie ma przesłanek do jego prowadzenia z urzędu) lub w razie bezprzedmiotowości postępowania. Ta przesłanka ma miejsce wtedy, kiedy brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do rozpatrzenia jej na drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji (tak B. Adamiak, J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003 r., str. 590). Zatem uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji wyklucza tym samym możliwość merytorycznego orzekania w sprawie. W tej sytuacji wydanie decyzji przez organ II instancji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, to natomiast stanowi przesłankę nieważności rozstrzygnięcia wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stan wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy, taka zaś sytuacja, w ocenie Sądu, zaistniała. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że organ odwoławczy – jeżeli nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania - rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., który nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zatem jeżeli zaistnieje konieczność uzupełnienia materiałów sprawy organ zobowiązany jest bądź przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 136 k.p.a., bądź przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, w przypadku zaistnienia sytuacji określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ pomimo stwierdzenia wskazań do uzupełnienia materiałów w sprawie tj. uzupełnienia ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego w zakresie oceny konstrukcji obudowy pod kątem potencjalnego zagrożenia, jakie może wynikać z oddziaływania wiatru na ścianę w granicy i połać dachową uznał, że braki w materiale sprawy nie kwalifikują wykonanej zabudowy do wydania pozwolenia na użytkowanie, której to treści decyzję wydał organ pierwszej instancji. Ponadto pomimo, iż z opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych jednoznacznie nie wynikało, czy ściany obudowy tarasu spełniają wymagania w zakresie odporności ogniowej ustalonej dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego określonego przepisami § 270 i § 235 rozporządzenia MSWiA z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.) oraz czy konstrukcja drewniana słupów i dachu była zabezpieczona środkami ognioochronnymi, organ odstąpił od wyjaśnienia tej kwestii. Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy uchybił przepisowi art. 77 § 1 k.p.a. który nakłada obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co jest niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Przy czym przyjdzie zauważyć, że uległ zmianie stan prawny, w tym m.in. w zakresie właściwości organów uprawnionych do orzekania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, w związku z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r., co organ uwzględni przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z art. 152 powołanej wyżej ustawy, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.