II SA/Ka 2216/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie NSA Wiesław Morys Asesor WSA Beata Kalaga -Gajewska/spr./ Protokolant: referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2005r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 4, art. 11 pkt 1, art. 27 ust. 1-3 i ust. 5, art. 35a i art. 43 ust. 1,3 i 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1998r. nr 64, poz. 414 ze zm.) Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.-B. odmówił przyznania D. B. zasiłku stałego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem w miesiącu [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ustalił, iż decyzją z dnia [...]r. córka wnioskodwczyni została zaliczona od urodzenia do osób niepełnosprawnych w stopniu [...] i wymaga stałej opieki lub pomocy innej osoby oraz stałego współudziału w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji, a dochód rodziny wnioskodawczyni spełnia ustawowe kryterium dochodowe. Jednakże sama wnioskodawczyni decyzją Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. uznana została za osobę niepełnosprawną w stopniu lekkim, dlatego nie jest zdolna do pracy i tym samym nie spełnia wymagań określonych w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od tej decyzji D. B. domagała się powtórnego przeanalizowania jej sprawy i przyznania prawa do zasiłku stałego. Wskazała, że wyrokiem sądu z dnia [...] r. została uznana za osobę zdolną do pracy i tym samym spełnia wszystkie kryteria ustawy o pomocy społecznej warunkujące przyznanie zasiłku stałego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 4 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz poparło opisane powyżej ustalenia i wnioski. Podniosło, iż w aktach sprawy brak jest wyroku sądu, na który powołuje się D. B. W związku z powyższym nie spełnia ona przesłanki warunkującej przyznanie zasiłku stałego osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. B. zarzuciła, iż nie wyjaśniono wszystkich powodów wskazanych w odwołaniu, które jej zdaniem miały istotny wpływ na wydaną decyzję. Podniosła, że po przebytej operacji i leczeniu lekarz orzecznik ZUS w [...] roku uznał ją za osobę zdolną do pracy i potwierdził to powołany przez nią wyrok sądu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...]r. skarżąca zaznaczyła, iż ze względu na stan zdrowia zarówno męża, jak i córki, która w [...] roku leczyła się w szpitalu po przebytym [...], sytuacja jej rodziny uległa pogorszeniu i dlatego, po raz pierwszy, wystąpiła o pomocy w formie zasiłku stałego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż mimo, że skarga została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm./, to jednak podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zmianami, zwanej dalej w skrócie: " ustawą p.p.s.a."/. Konsekwencja taka wynika z przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm./, który stanowi, że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Na wstępie należy stwierdzić, iż stosownie do art. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej rozstrzygnięć. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wtedy, w zależności od rodzaju naruszenia, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli w aspekcie zgodności z prawem podlegała zaskarżona decyzja i postępowanie, które ją poprzedziło w zakresie objętym zarzutami skargi oraz w ramach, wynikającego z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. obowiązku kontroli zaskarżonego aktu z urzędu. Skarga dotyczy rozstrzygnięcia o odmowie przyznania D. B. pomocy w formie zasiłku stałego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką K. w miesiącu [...]r. Okoliczności tej sprawy wskazują, iż rozpoznawana sprawa ma złożony charakter i nie została dostatecznie wyjaśniona, a dokonana przez organy administracyjne ocena stanu faktycznego jest zbyt jednostronna, co w konsekwencji prowadzi do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1998r. nr 64, poz. 414 ze zm.). Zgodnie z tym artykułem zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4 tej ustawy, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zmianami). Bezspornym jest, że Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w decyzji z dnia [...]r. zawarł wskazania kwalifikujące córkę skarżącej do korzystania ze stałej opieki, o jakiej mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym orzeczenie to przesądza kwestię istnienia przesłanki konieczności stałej opieki, przewidzianej w tym przepisie. Istotą tego zasiłku jest wspieranie takich osób, które są zdolne do pracy, ale nie są zatrudnione z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym szczególnego traktowania wyraźnie opisanego w powołanym wyżej przepisie. Opieka ta zatem, musi zatem charakteryzować się stałą, bezpośrednią, osobistą pielęgnacją i systematycznym współdziałaniem w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Występowanie takiej konieczności uprawnia członka rodziny do pobierania zasiłku stałego, jeżeli jest on zdolny do pracy i nie podejmuje jej, celem sprawowania opieki nad dzieckiem. Jest to zatem uprawnienie, którego realizacja zależy od woli strony, dlatego nie można odmówić tego zasiłku tylko na takiej podstawie, iż skarżąca wcześniej nie korzystała z tego świadczenia, bądź kiedyś utraciła pracę. W wydanych decyzjach organy administracji wskazały, że odmówiły przyznania skarżącej zasiłku stałego z uwagi na uznanie jej w [...] r. za osobę niepełnosprawną w stopniu [...]. Mimo to w odpowiedzi na skargę sugeruje się, iż powodem starania się D. B. o zasiłek stały jest utrata przez nią pracy. W analizowanej sprawie organy administracyjne nie starały się nawet wykazać, że po stronie D. B. brak jest niezbędności osobistego systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym córki, w stopniu umożliwiającym jej zatrudnienie. Nadto nie zebrały koniecznego w sprawie materiału dowodowego, takiego jak wyrok sądu w sprawie D. B., powołanego już w odwołaniu oraz nie wskazały jednoznacznego dowodu, na jakim oparły swe twierdzenia. W ocenie Sądu to na organy administracyjne nałożono obowiązek należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji życiowej strony ubiegającej się o pomoc. Tymczasem tak się nie stało, a wręcz wnioski organu są sprzeczne z dowodami. Pełnemu wyjaśnieniu sprawy pomogłoby skorzystanie przez organy administracji z możliwości przesłuchania skarżącej, jej męża czy lekarza leczącego córkę, co umożliwiłoby wszechstronne wyjaśnienie sprawy w powyższej kwestii, bowiem uchybienie to miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. Zarzuty skarżącej, podnoszone w skardze (także w odwołaniu), co do swojego stanu zdrowia oraz wskazanie na warunki rodzinne (mąż posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...]r. o całkowitej niezdolności do pracy do [...]r.) zasługują na uwzględnienie, gdyż nie zostały obalone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Nie daje on bowiem podstaw do przyjęcia jednoznacznych ustaleń, że córka skarżącej nie wymaga z jej strony niezbędności osobistego systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie art. 7 , art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie mogło mieć istotny wpływ na jej ostateczny wynik. Z tych przyczyn skarga skarżącej D. B. zasługiwała na uwzględnienie. Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, gdyż jego kompetencje obejmują obowiązek dokonania merytorycznej i prawnej oceny tej decyzji. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów poniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji (wyrok NSA z dnia 9 października 1992 r. V SA 137/92 , ONSA 1993/1, poz. 22). Zarówno zakres, jak i tok prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji, a także Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. – B. dowodzi, że nie podjęto wszystkich niezbędnych kroków, celem dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na uwadze również interes skarżącej, stan jej zdrowia, męża, a także córki w odniesieniu do treści art. 27 ustawy o pomocy społecznej. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy ustali prawidłowo i rzetelnie stan faktyczny sprawy oraz dokona oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, celem wykazania czy przesłanki materialnoprawne przyznania zasiłku stałego dla D. B. zostały spełnione oraz dokona stosownych rozważań faktycznych i prawnych w oparciu o powołane wyżej wskazania Sądu z uwzględnieniem przepisów nowej ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. nr 64, poz. 593). W tym stanie rzeczy, z wyżej przytoczonych względów, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) uchylił to orzeczenie i nie dopatrzył się podstaw do zastosowania w sprawie art. 152 ustawy p.p.s.a., ponieważ nie podlegało ono wykonaniu.