II SA/Ka 2220/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant stażystka Agnieszka Zygmunt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2005 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] nr [...], [...],[...],[...],[...],[...] w przedmiocie zasiłku stałego stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji. Kolejnymi decyzjami wydanymi w oparciu o art. 4, art. 11 pkt 1, art. 27 ust.1 i 5 i art. 43 ust. 1, 3, i 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej / tekst jednolity Dz. U. z 1998 Nr 64 poz. 414 z późn. zm. /, działając na mocy upoważnienia Rady Miejskiej w B.B., Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.B. przyznał A.N. świadczenie w postaci zasiłku stałego, bowiem spełniała ona przesłanki wymagane w treści wskazanych norm prawnych. Były to kolejno decyzje - Nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania A.N. pomocy w formie zasiłku stałego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w okresie od [...] do [...] w kwocie [...], - Nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania A.N. pomocy w formie zasiłku stałego na okres od [...] do [...] w wysokości [...] oraz - Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] i przyznania stronie zasiłku stałego na okres od [...] do [...] w wysokości [...]. Decyzje te stały się rozstrzygnięciami ostatecznymi. W następstwie uzyskania przez organ administracji w dniu [...] informacji o nabyciu przez stronę samochodu i domu mieszkalnego, wznowiono postępowanie w sprawach zakończonych wyżej wymienionymi decyzjami i uznając, iż zachodzą przesłanki wymienione w treści art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono decyzje ostateczne wydane w sprawie, równocześnie odmawiając stronie prawa do zasiłku stałego. Nastąpiło to kolejno, decyzjami wydanymi w dniu [...] o numerach - Nr [...], którą uchylono w całości decyzję Nr [...] z dnia [...], Nr [...], którą uchylona została decyzja nr [...] wydana w dniu [...], Nr [...], którą uchylona została decyzja [...] z dnia [...]. Organ wywodził swoje stanowisko z faktu, iż w dniu [...] wyszły na jaw nowe okoliczności nie znane organowi, a związane z sytuacją materialną strony. Okazało się, bowiem, że w [...] zakupiła ona za posiadane oszczędności samochód marki [...] rok produkcji [...], a w [...] dom mieszkalny. A.N. o tych okolicznościach nie poinformowała pracownika socjalnego. Strona nie poinformowała nadto pracownika socjalnego o otrzymanej darowiźnie, za którą nabyła dom mieszkalny i o posiadanych oszczędnościach, za które nabyła w późniejszym czasie samochód. Zdaniem organu, o każdej zmianie w sytuacji majątkowej i osobistej, z którą wiążą się podstawy przyznania zasiłku strona powinna informować organ, a brak takich informacji musi skutkować weryfikację wydanej decyzji. W następstwie powyżej opisanych decyzji, organ wydał w dniu [...] kolejne decyzje, w których , na podstawie art. 34 ust. 4a, art. 40 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej / tekst jednolity Dz. U. z 1998 Nr 64 poz. 414 z późn. zm./, orzekł o uznaniu zrealizowanego świadczenia w formie zasiłku stałego jako nienależnie pobranego. Były to decyzje - Nr [...] rozstrzygająca o świadczeniu - wypłaconym za okres od [...] do [...] w łącznej kwocie [...], Nr [...] rozstrzygająca o świadczeniu wypłaconym za okres od [...] do [...] w łącznej kwocie [...], Nr [...] rozstrzygająca o świadczeniu wypłaconym za okres w okresie od [...] do [...] w łącznej kwocie [...]. Organ wskazał , uzasadniając swoje stanowisko, iż zgodnie z treścią art. 2 a ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej / tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 z późn. zm./ świadczenie nienależnie pobrane, to świadczenie uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawidłowych informacji w dokumentach oraz nie poinformowania o zmianie sytuacji materialnej i osobistej. W decyzjach tych zobowiązano stronę do zwrotu pobranego świadczenia, wskazując termin i sposób zwrotu kwoty uznanej za nienależnie pobrane świadczenie. A.N. złożyła odwołanie od wszystkich wymienionych wyżej rozstrzygnięć organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.B. po rozpoznaniu w dniu [...], odwołań A.N., utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. Odnosząc się do orzeczeń wydanych w trybie wznowieniowym , a to decyzji Nr [...] – decyzją Nr [...], decyzji Nr [...] – decyzją Nr [...] i decyzji Nr [...] - decyzją Nr [...] organ II instancji uznał, iż w sposób prawidłowy dokonane zostały ustalenia stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji, a odwołująca nie wywiązała się z obowiązku informowania o zmianie swojej sytuacji majątkowej. Odnosząc się do decyzji nr [...] (decyzja [...]), [...] (decyzja [...]) i [...] (decyzja [...]) – uznających zrealizowane świadczenia w formie zasiłku stałego za nienależnie pobrane, organ II instancji wskazał, iż w pojęciu ustawy o pomocy społecznej dochodem rodziny jest każda pomoc finansowa bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. W pojęciu tym mieszczą się też darowizny. A.N. nie godząc się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę obejmującą swoją treścią wszystkie wymienione wyżej rozstrzygnięcia organu II instancji. Domagała się uchylenia zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako naruszających prawo. Wskazała, iż w jej rozumieniu nie nastąpiła zmiana sytuacji majątkowej i osobistej, gdyż syn, nad którym sprawuje pieczę nie wyzdrowiał ani też ona nie może podjąć pracy. Natomiast o zakupie domu i samochodu informowała pracownika socjalnego w czasie wywiadu środowiskowego . Odpowiadając na skargę A.N., organ wniósł o jej oddalenie odnośnie wszystkich zaskarżonych rozstrzygnięć podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652 ) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz.1269). Powyższe oznacza konieczność przeprowadzania przez sądy administracyjne kontroli zarówno co do zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego ale również w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego. Rozpoznając przeto skargę A.N. , Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie treść art. 134 p.p.s.a., a zatem nie będąc związany granicami skargi, co oznacza między innymi uprawnienia do jej uwzględnienia również ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca, uznał, w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w niej przyczyny. Podstawową kwestią dla rozpoznania sprawy jest problematyka związana ze wznowieniem postępowania. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa jest przede wszystkim zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 kpa. Enumeratywnie wymienione podstawy wznowienia postępowania w art. 145 § 1 kpa nakazują organom dokonywanie ich precyzyjnej interpretacji, zwłaszcza, iż wznowienie postępowania jest szczególnym nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Podstawą prawną wznowienia w sprawie był art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa. W pierwszej kolejności Sąd oceniał trafność zastosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, nie był znany organowi, miał wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia, a przepis ten wymaga kumulatywnego spełnienia wskazanych w nim przesłanek. W ocenie organów, po wydaniu decyzji Nr [...],[...] i [...] wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu ich wydawania nie znane organowi. Tymi nowymi okolicznościami było zakupienie przez stronę w [...] samochodu, a w [...] domu mieszkalnego. W tym miejscu należy stwierdzić, iż ani jedna z decyzji ostatecznych kończących postępowanie w sprawie przyznania A.N. zasiłku stałego, uchylonych w następstwie wznowienia postępowania zaskarżonymi decyzjami, nie była wydana po dokonaniu zakupu wymienionych składników majątkowych. Oznacza to, iż okoliczności faktyczne, na które powołuje się organ, uzasadniając zastosowanie art. 151 § 1 k.p.a. nie istniały w chwili wydawania uchylonych decyzji. Pierwszą bowiem decyzją przyznającą A.N. zasiłek stały była decyzja wydana w dniu dnia [...] (decyzja - Nr [...]). Druga decyzja ostateczna nr [...] nosiła datę [...], a trzecia Nr [...] pochodziła z dnia [...]. Wznowienie postępowania, jako szczególny tryb weryfikacji dopuszczający odstępstwo od generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznej nie zezwala organom na stosowanie w zakresie przesłanek ujętych treścią art. 145 § 1 k.p.a. wykładni o charakterze rozszerzającym.- por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 12 października 1999r. sygn. akt IV SA 1754/97 publ. LEX nr 47869/, gdzie stwierdzone zostało, iż wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę nie wyliczoną art. 145 § 1 kpa, jak i rozszerzającą wykładnię podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 kpastanowi naruszenie zakreślonych ram wznowienia, kwalifikowanych jako rażące naruszenie prawa. Orzeczenie zaś wydane z takim przekroczeniem jest orzeczeniem wydanym z rażącym naruszeniem prawa, będącym podstawą stwierdzenia jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa). Pojęcie zatem "nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji" wyklucza wznowienie postępowania w przypadku, gdy istotne okoliczności nie znane organowi nie istniały w dniu wydawania decyzji lecz wystąpiły znacznie później. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd organu, z którego wynika, że o każdej zmianie w sytuacji majątkowej i osobistej, z którą wiążą się podstawy przyznania zasiłku strona powinna była poinformować organ, a brak przekazania takich informacji musiał skutkować weryfikację wydanej decyzji, a także uznaje za słuszne przyjęcie, iż w pojęciu ustawy o pomocy społecznej dochodem rodziny jest każda pomoc finansowa bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, w tym też darowizny. Słuszna interpretacja przepisów prawa nie zwalania jednak organu z prawidłowego dokonywania subsumcji stanu faktycznego do normy prawnej i nawet prawidłowe ustalenia co do istoty sprawy nie mogą decydować o uchyleniu decyzji - jeśli nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 kpa. Przepisy o wznowieniu postępowania, regulujące nadzwyczajny tryb uchylania decyzji ostatecznych, a jak wcześniej zauważono, stanowiące wyłom w zasadzie trwałości takich decyzji określonej w art. 16 kpa, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Jeżeli bowiem z bezspornych ustaleń organu wynikało, iż nie wykazany przez A.N. dochód rodziny w postaci darowizny dokonanej na jej rzecz w [...] skutkował zmianę jej sytuacji majątkowej, to zmiana taka nie mogła nastąpić przed [...]. Wbrew zatem twierdzeniom organów obu instancji nie wyszły na jaw nowe okoliczności istniejące w chwili wydawania uchylonych decyzji w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organu, by zachodziła w sprawie również druga przesłanka wznowieniowa, a to przesłanka opisana w treści art. 145 § 1 pkt 1, gdyż organ nie powołał się na orzeczenie sądu lub innego organu w zakresie stwierdzenia sfałszowania złożonych przez A.N. w toku postępowania dokumentów lub innych dowodów. Nie została natomiast wskazana jako podstawa wznowieniowa przesłanka opisana w treści art. 145 § 2 k.p.a, tym samym wykluczone jest na etapie postępowania sądowego rozważanie słuszności zaskarżonych decyzji w jej aspekcie. Uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa - bez oparcia się o właściwe przyczyny wznowienia, rażąco narusza zasadę trwałości decyzji oraz przepisy regulujące ten tryb postępowania - co prowadzi do wady takiej decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przechodząc w swoich rozważaniach do oceny zgodności z prawem decyzji nr [...] utrzymanej w mocy decyzją [...],[...] (utrzymanej w mocy decyzją [...]) i Nr [...] (utrzymanej w mocy decyzją [...]) – uznających zrealizowane świadczenia w formie zasiłku stałego za nienależnie pobrane, Sąd miał na uwadze podstawową zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., określająca, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. Wydanie bowiem decyzji w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób niż przez wydanie decyzji, oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie dawał wyraz stanowisku, że stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 kpa, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. /por. np. wyrok NSA z dnia 6 października IV SA 2546/98 publ. LEX nr 47920/ Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje, jest więc decyzją wadliwą. Okoliczność, czy wypłacony zasiłek stały jest czy nie jest nienależnie pobrany, jest elementem stanu faktycznego, którego ustalenie ani nie kończy sprawy ani nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (art. 104 § 2 kpa). Żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje ustalenia takiej okoliczności w formie decyzji administracyjnej. Decyzje deklaratoryjne, a decyzja uznająca zrealizowane świadczenie jako nienależnie pobrane miałaby taki charakter, ustalają autorytatywnie istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych natomiast nie mogą ustalać faktów. O tym co należy rozumieć przez świadczenie nienależnie pobrane mówi art.2a pkt 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej / tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 z późn. zm. /. Art. 34 ust. 4a wskazanej ustawy określa, iż świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny, natomiast art. 40 ust.1. określa jakiemu trybowi podlega ściągnięcie nienależnie pobranych świadczeń stwierdzając, iż podlegają ściągnięciu przymusowemu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ściągnięcie zatem takich należności następuje z mocy prawa. W zaskarżonych decyzjach uznano, że podstawą wydania decyzji o uznaniu zasiłku za nienależnie pobrany są wskazane wyżej trzy przepisy oraz art. 104 k.p.a. Poglądu powyższego nie podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny, bowiem ustalenie faktu, iż pobrany zasiłek stanowi nienależnie pobrane świadczenie i podlega zwrotowi należeć powinien do ustaleń dokonywanych w trakcie toczącego się postępowania wznowieniowego w przedmiocie uchylenia decyzji przyznających świadczenie, a ustalenia te powinny być przedstawione w uzasadnieniu decyzji wznowieniowej. Nota bene, w dniu wydawania wskazanych decyzji nie istniała zdaniem Sądu podstawa materialnoprawna dająca organowi administracji możliwość rozstrzygnięcia w zakresie takich ustaleń, gdyż uznanie zrealizowanych zasiłków stałych jako świadczenie nienależnie pobrane stanowiło konsekwencję decyzji wznowieniowych. Z chwilą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wnowieniowych pozostały jako obowiązujące organ i stronę decyzje przyznające prawo do zasiłku stałego. Samodzielne rozstrzygniecie organu w zakresie uznania świadczeń przyznanych w oparciu o istniejące w obrocie prawnym decyzje, za świadczenia nienależnie pobrane stanowiło rażące uchybienie. Jak wcześniej zostało wskazane, rozstrzygnięcie w formie decyzji bez podstawy prawnej stanowi o wadliwości takiej decyzji. Wskazane uchybienia nastąpiły już w fazie postępowania przed organem pierwszej instancji, a nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji. W konsekwencji Sąd - nie będąc związany granicami skargi stosownie do art. 134 p.p.s.a., korzystając z uprawnień nadanych art. 135 wskazanej ustawy, stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji i utrzymanych nimi w mocy decyzji organu I instancji z powodu rażącego naruszenia prawa. Taki stan rzeczy zwalnia Wojewódzki Sąd Administracyjny od merytorycznego ustosunkowania się co do treści zaskarżonych orzeczeń. Wobec powyższego po myśli art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.