II SA/Ka 2222/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant stażystka Agnieszka Zygmunt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2005 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] nr [...], [...], [...] w przedmiocie świadczenia w formie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji. Kolejnymi decyzjami wydanymi w oparciu o art. 11 pkt 2b i art. 43 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 13 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 8 pkt 17, art. 16 ust. 8, art. 19, art. 21 ust. 3 pkt i art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. z 1997 r. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.), działając na mocy upoważnienia Rady Miejskiej w B.-B., Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Opieki Społecznej przyznał A.N. świadczenie w postaci zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego, bowiem z racji posiadanych uprawnień do zasiłku stałego spełniała ona przesłanki wymagane w treści wskazanych aktów prawnych, a więc również do świadczenia w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Były to decyzje – Nr [...] z dnia [...] w sprawie zgłoszenia A.N. do ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od [...] do [...] – Nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania stronie świadczenia w formie zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego za okres od [...] do [...] oraz – Nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...] w zakresie wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne opłacanych za A.N. na okres od stycznia [...]. Decyzje te stały się rozstrzygnięciami ostatecznymi. W następstwie uzyskania przez organ administracji informacji o nabyciu przez stronę samochodu i domu mieszkalnego, wznowiono postępowanie w sprawach zakończonych wyżej wymienionymi decyzjami i uznając, iż zachodzą przesłanki wymienione w treści art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono decyzje ostateczne wydane w sprawie i odmówiono stronie prawa do świadczenia w formie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Nastąpiło to kolejno decyzjami wydanymi w dniu [...] o numerach: Nr [...] z dnia [...], którą uchylono w całości decyzję Nr [...] z dnia [...], Nr [...], którą uchylona została decyzja Nr [...] wydana w dniu [...], Nr [...], którą uchylona została decyzja Nr [...] z dnia [...]. Organ wywodził swoje stanowisko z faktu, iż świadczenie przyznawane w formie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne nie jest świadczeniem samoistnym, a podstawowym warunkiem do uzyskania tego świadczenia jest posiadanie prawa do korzystania z zasiłku stałego. W związku z ujawnieniem się nowych okoliczności nie znanych organowi, a związanych z sytuacją materialną strony, okazało się, bowiem, że w [...] zakupiła ona za posiadane oszczędności samochód marki [...] rok produkcji [...], a w [...] dom mieszkalny, należało zweryfikować uprawnienia do zasiłku stałego, a w konsekwencji również do świadczenia w formie opłaconej składki na ubezpieczenie zdrowotne. A.N. złożyła odwołanie od wszystkich wymienionych wyżej rozstrzygnięć organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. po rozpoznaniu w dniu [...] odwołań A.N., utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. Odnosząc się do orzeczeń wydanych w trybie wznowieniowym, a to decyzji Nr [...] – decyzją Nr [...], decyzji Nr [...] – decyzją Nr [...] i decyzji Nr [...] – decyzją Nr [...] organ II instancji uznał, iż skoro A.N. utraciła prawo do zasiłku stałego, brak jest podstaw do kontynuowania świadczeń w formie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. A.N. nie godząc się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę obejmującą swoją treścią wszystkie wymienione wyżej rozstrzygnięcia organu II instancji. Domagała się uchylenia zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako naruszających prawo. Wskazała, iż w jej rozumieniu nie nastąpiła zmiana sytuacji majątkowej i osobistej, gdyż syn, nad którym sprawuje pieczę nie wyzdrowiał ani też ona nie może podjąć pracy. Natomiast o zakupie domu i samochodu informowała pracownika socjalnego w czasie wywiadu środowiskowego. Odpowiadając na skargę A.N., organ wniósł o jej oddalenie odnośnie wszystkich zaskarżonych rozstrzygnięć podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Powyższe oznacza konieczność przeprowadzania przez sądy administracyjne kontroli zarówno co do zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego ale również w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego. Rozpoznając przeto skargę A.N., Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie treść art. 134 p.p.s.a., a zatem nie będąc związany granicami skargi, co oznacza między innymi uprawnienia do jej uwzględnienia również ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca, uznał, w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w niej przyczyny. Podstawową kwestią dla rozpoznania sprawy jest problematyka związana ze wznowieniem postępowania. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa jest przede wszystkim zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 kpa. Enumeratywnie wymienione podstawy wznowienia postępowania w art. 145 § 1 kpa nakazują organom dokonywanie ich precyzyjnej interpretacji, zwłaszcza, iż wznowienie postępowania jest szczególnym nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Podstawą prawną wznowienia w sprawie był art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa. W pierwszej kolejności Sąd oceniał trafność zastosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, który nie był znany organowi, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia, a przepis ten wymaga kumulatywnego spełnienia występujących w nim przesłanek. W ocenie organów, po wydaniu decyzji Nr [...], [...] i [...] wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu ich wydawania, a nie znane organowi. Tymi nowymi okolicznościami było zakupienie przez stronę w [...] samochodu, a w [...] domu mieszkalnego. W tym miejscu należy stwierdzić, iż ani jedna z decyzji ostatecznych kończących postępowanie w sprawie przyznania A.N. świadczeń z ustawy o pomocy społecznej, uchylonych w następstwie wznowienia postępowania zaskarżonymi decyzjami, nie była wydana po dokonaniu zakupu wymienionych składników majątkowych. Oznacza to, iż okoliczności faktyczne, na które powoduje się organ, uzasadniając zastosowanie art. 151 § 1 k.p.a. nie istniały w chwili wydawania uchylonych decyzji. Pierwszą bowiem decyzją w sprawie opłacania A.N. składek na ubezpieczenie zdrowotne była decyzja wydana w dniu [...] (decyzja – Nr [...]). Druga decyzja ostateczna nr [...] nosiła datę [...], a trzecia Nr [...] pochodziła z dnia [...]. Wznowienie postępowania, jako szczególny tryb weryfikacji dopuszczający odstępstwo od generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznej nie zezwala organom na stosowanie w zakresie przesłanek ujętych treścią art. 145 § 1 k.p.a. wykładni o charakterze rozszerzającym - por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 12 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1754/97 publ. LEX nr 47869, gdzie stwierdzone zostało, iż wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę nie wyliczoną art. 145 § 1 kpa, jak i rozszerzającą wykładnię podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 stanowi naruszenie zakreślonych ram wznowienia, kwalifikowanych jako rażące naruszenie prawa, orzeczenie zaś wydane z takim przekroczeniem jest orzeczeniem wydanym z rażącym naruszeniem prawa, będącym podstawą stwierdzenia jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa). Pojęcie zatem "nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji" wyklucza wznowienie postępowania w przypadku, gdy istotne okoliczności nie znane organowi nie istniały w dniu wydawania decyzji lecz wystąpiły znacznie później. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd organu, z którego wynika, że o każdej zmianie w sytuacji majątkowej i osobistej, z którą wiążą się podstawy przyznania zasiłku strona powinna była poinformować organ, a brak przekazania takich informacji musiał skutkować weryfikację wydanej decyzji, a także uznaje za słuszne przyjęcie, iż w pojęciu ustawy o pomocy społecznej dochodem rodziny jest każda pomoc finansowa bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, w tym też darowizny. Słuszna interpretacja przepisów prawa nie zwalnia jednak organu z prawidłowego dokonywania subsumcji stanu faktycznego do normy prawnej i nawet prawidłowe ustalenia co do istoty sprawy nie mogą decydować o uchyleniu decyzji – jeśli nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 kpa. Przepisy o wznowieniu postępowania, regulujące nadzwyczajny tryb uchylania decyzji ostatecznych, a jak wcześniej zauważono, stanowiące wyłom w zasadzie trwałości takich decyzji określonej w art. 16 kpa, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Jeżeli bowiem z bezspornych ustaleń organu wynikało, iż nie wykazany przez A.N. dochód rodziny w postaci darowizny dokonanej na jej rzecz w [...] skutkował zmianę jej sytuacji majątkowej, to zmiana taka nie mogła nastąpić przed [...]. Wbrew zatem twierdzeniom organów obu instancji nie wyszły na jaw nowe okoliczności istniejące w chwili wydawania uchylonych decyzji w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska organu, by zachodziła w sprawie również druga przesłanka wznowieniowa, a to przesłanka opisana w treści art. 145 § 1 pkt 1, gdyż organ nie powołał się na orzeczenie sądu lub innego organu w zakresie stwierdzenia sfałszowania złożonych przez A.N. w toku postępowania dokumentów lub innych dowodów. Nie została natomiast wskazana jako podstawa wznowieniowa przesłanka opisana w treści art. 145 § 2 k.p.a., tym samym wykluczone jest na etapie postępowania sądowego rozważanie słuszności zaskarżonych decyzji w jej aspekcie. Uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa – bez oparcia się o właściwe przyczyny wznowienia, rażąco narusza zasadę trwałości decyzji oraz przepisy regulujące ten tryb postępowania – co prowadzi do wady takiej decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazane uchybienie nastąpiło już w fazie postępowania przed organem pierwszej instancji, a nie zostało dostrzeżone przez organ drugiej instancji. W konsekwencji – Sąd nie będąc związany granicami skargi stosownie do treści art. 134 p.p.s.a., korzystając z uprawnień nadanych mu w art. 135 wskazanej ustawy, stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji i utrzymanych nimi w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Taki stan rzeczy zwalnia Wojewódzki Sad Administracyjny od merytorycznego ustosunkowania się co do treści zaskarżonych orzeczeń. Wobec powyższego po myśli art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. SW