II SA/Ka 2225/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant ref. stażysta Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu w dniu 7 września 2004 r. przy udziale NSZZ Policjantów woj. ś. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1) uchyla zaskarżone orzeczenie, 2) określa, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane. Komendant Miejski Policji w S. orzeczeniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów ( Dz. U. Nr 4, poz. 14 ) orzekł o wymierzeniu W. J. kary dyscyplinarnej - ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że W. J. jako Zastępca Naczelnika Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w S. nie wykonał polecenia służbowego przełożonego. Pismo Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie bezpieczeństwa pieszych i innych niechronionych użytkowników ruchu drogowego wpłynęło do Komendy Miejskiej w S. w dniu [...]r. i z adnotacją "wdrożyć do realizacji Pan Naczelnik J." sporządzoną przez Zastępcę Komendanta Miejskiego Policji w S. młodszego inspektora J. C. przekazane zostało do Sekcji Ruchu Drogowego KMP w S. Do wskazanej Sekcji pismo to wpłynęło w dniu [...] r., a wynika to z faktu zarejestrowania go w rejestrze spraw wpływających pod pozycją [...] i do dnia [...]r. nie zostało wykonane. Organ prowadzący postępowanie dyscyplinarne ustalił, że skarżący na wskazanym powyżej piśmie nie dokonał adnotacji o zapoznaniu się i o przekazaniu do dalszej realizacji, lecz nakazał złożenie pisma w szafie w sekretariacie. Natomiast skarżący, w trakcie wskazanego postępowania utrzymywał, że przedmiotowego pisma nie otrzymał i nie zapoznał się z nim. Wyjaśnienia skarżącego organ uznał za niewiarygodne w kontekście zeznań przesłuchanych w sprawie świadków jak również innych dokumentów, a w szczególności w związku z realizacją pisma z KWP w K. z dnia [...]r. Nr [...], które nawiązuje do wcześniej wskazanego pisma z dnia [...]r. W konsekwencji KMP w S. uznał, że W. J. nie wykonał polecenia służbowego przełożonego i nie wdrożył o realizacji przedmiotowego pisma, a jego wina nie budzi wątpliwości. Zdaniem tego organu skarżący poprzez swoje zachowanie naruszył dyscyplinę służbową poprzez lekceważenie polecenia przełożonego czym dał zły przykład podwładnym i innym policjantom KMP w S., ponadto w złym świetle przedstawił KMP w S. na szczeblu jednostki zwierzchniej i przed Ś. Komendantem Wojewódzkim Policji w K. Długotrwałe opóźnienie wdrożenia programu "poprawy bezpieczeństwa pieszych i innych niechronionych uczestników ruchu drogowego" z pewnością ograniczyło przedsięwzięcia profilaktyczno-prewencyjne na rzecz poczucia bezpieczeństwa społeczności lokalnej S. jako uczestników ruchu drogowego. W ten sposób skarżący dał przykład nie odpowiedzialnego działania, gdyż będąc zobowiązany do wypracowania przedsięwzięć ukierunkowanych na poprawę bezpieczeństwa obywateli miasta w ruchu drogowym obowiązek ten zbagatelizował. Zachowaniem takim dał wyraz temu, że bezpieczeństwo na drogach ma dla skarżącego drugorzędne znaczenie, a ewentualne tego skutki dalece negatywne dla uczestników ruchu, nie są istotne. Z tego też powodu zachowanie skarżącego zostało ocenione jako skrajne i rażąco naruszające dyscyplinę służbową. Od orzeczenia tego w prawem przewidzianym w terminie pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie, w którym zakwestionował wydane orzeczenie o nałożeniu kary dyscyplinarnej. Jego zdaniem orzeczenie narusza prawo i z tego powodu wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o wstrzymanie wykonania wydanego orzeczenia, ponadto wystąpił o wyłączenie w ramach nowego postępowania organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że organ prowadzący postępowanie nie zrealizował żadnego z celów postępowania, a w szczególności nie ustalił czy zachodzą okoliczności uzasadniające odpowiedzialność dyscyplinarną oraz nie wyjaśnił wszystkich okoliczności i przyczyn naruszenia dyscypliny służbowej. Zdaniem skarżącego organ prowadzący postępowanie nie potrafił zdefiniować dyscypliny służbowej i nie wskazał na czym polega czyn policjanta zasługujący na karę dyscyplinarną. Ponadto zarzucił organowi administracji brak umiejętności w zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, a przedstawiony w aktach sprawy stan faktyczny sprawy jest niezgodny z rzeczywistym stanem faktycznym. Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. orzeczeniem z dnia [...]r. Nr [...] wydanym na podstawie § 32 ust. 4 pkt 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów ( Dz. U. Nr 4, poz. 14 ) nie uwzględnił odwołania skarżącego i utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji stwierdził, że zgromadzony w toku postępowania dyscyplinarnego materiał dowodowy świadczy o oczywistości popełnienia przez skarżącego zarzucanego mu czynu. Organ odwoławczy nie przydał mocy dowodowej oświadczeniom skarżącego, że przedmiotowego dokumentu nie widział, a w swojej ocenie oparł się na zeznaniach świadków uczestniczących w postępowaniu, którzy w różnym zakresie potwierdzili fakt zapoznania się skarżącego z przedmiotową korespondencją. Organ odwoławczy odrzucił zarzuty skarżącego w zakresie nieprawidłowości w ramach prowadzonego postępowania dyscyplinarnego i wskazał, że wszystkie wnioski skarżącego zgłoszone w jego trakcie zostały rozpatrzone zgodnie z brzmieniem obowiązujących unormowań prawnych. Organ ten stwierdził, że skarżący miał zapewniony czynny udział w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym i zapoznał się z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jednocześnie Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. uznał za trafny zarzut skarżącego dotyczący pozbawienia go możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie uzupełnienia postępowania dyscyplinarnego, jednakże uchybienie to nie wpłynęło w sposób bezpośredni na ocenę całokształtu materiału dowodowego i nie ma charakteru rażącego naruszenia uzasadniającego uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Skarżący pismem procesowym z dnia [...]r. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. Nr [...]. W skardze tej zarzucił organom administracji, że nie potrafiły ustalić stanu faktycznego, jak również wskazał, że w jednostkach policji nie obowiązują żadne zasady obiegu dokumentów, a pozostała po totalitarnym ustroju zasada znaczenia wszelkich dokumentów swoimi podpisami przez przełożonych nie może stanowić podstawy praw i obowiązków dla skarżącego. Z tego tytułu winnym w sprawie jest przełożony. Skarżący zarzucił organom administracji brak umiejętności ustalenia stanu prawnego w sprawie, a w szczególności przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz jej zakresu. W pozostałym zakresie skarżący powielił swoje zarzuty jakie kierował do organu odwoławczego pod adresem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczne argumenty, które podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Ponadto organ ten wskazał, że nie jest prawdą by w Policji nie obowiązywały żadne zasady obiegu dokumentów, gdyż w tym zakresie obowiązują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie. Stosownie do treści § 9 ust. 4 tego rozporządzenia Zastępca Komendanta Miejskiego Policji w S. czyniąc stosowną adnotację na przedmiotowym piśmie, skierowanym do skarżącego "wdrożyć do realizacji" wydał mu polecenie służbowe, które ten zobowiązany był wykonać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w trakcie rozprawy postanowieniem dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach uczestnika postępowania Niezależny Samorządowy Związek Zawodowy Policjantów w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652 ) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi strony jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie sąd podejmując rozstrzygnięcie nie kierował się zarzutami i wnioskami zamieszczonymi w skardze ale uwzględnił inne okoliczności, które jego zdaniem przesądziły o konieczności podjęcia takiego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy odnieść się do problemu związanego z tym, czy skarżący zapoznał się z treścią pisma z dnia [...]r., na którym to znalazło się polecenie służbowe do wykonania przez niego. Na piśmie tym brak jest jakiejkolwiek adnotacji ze strony skarżącego, okoliczność ta nie wzbudza żadnych wątpliwości. Organ prowadzący postępowanie dyscyplinarne w drodze dowodów pośrednich tj. zeznań świadków przesłuchanych na tę okoliczność oraz zestawienia późniejszych zachowań skarżącego uznał, że skarżący z tym pismem się zapoznał, a tym samym nie wykonał polecenia służbowego w nim zamieszczonego. Zdaniem sądu przed wyrażeniem oceny czy skarżący wykonał polecenie służbowe czy też odmówił jego wykonania w pierwszej kolejności należy odnieść się do zasad obiegu korespondencji w Komendzie Miejskiej Policji w S. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, odpierając postawiony zarzut o braku regulacji obiegu dokumentów w Policji, wskazał, iż w Policji obowiązują regulacje dotyczące obiegu dokumentów, a jest to rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, dla zespolonej administracji rządowej w województwie ( Dz. U. Nr 161, poz. 1109 ). Przedstawiona w odpowiedzi na skargę argumentacja Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nie może zostać uwzględniona, ponieważ wskazane wyżej rozporządzenie jest aktem, który obowiązuje w aparacie pomocniczym Wojewody oraz w wojewódzkich inspekcjach, służbach i strażach wchodzących w skład zespolonej administracji rządowej w województwie, a tym samym nie jest aktem obowiązującym w takich jednostkach funkcjonujących na szczeblu powiatu. S. jest miastem na prawach powiatu, a miasto takie zgodnie z brzmieniem art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie. Ponadto stosownie do delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 39 tej ustawy Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów powiatu ( Dz. U. Nr 160, poz. 1074 ze zm.) określił sposób przekazywania dokumentacji w organach powiatu i aparacie pomocniczym, jednocześnie w § 2 tego rozporządzenia przyjęto regulację, mocą której starosta ( prezydent miasta na prawach powiatu ) może wprowadzić stosowanie tej instrukcji w jednostkach organizacyjnych powiatu tworzących powiatową administrację zespoloną. Komenda Miejska Policji w S. jest częścią składową powiatowej administracji zespolonej, zatem w Komendzie tej instrukcja ta może być wprowadzona przez Prezydenta Miasta. W przekazanych aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek informacji, jakie przepisy regulują obieg dokumentów w KMP w S. W tej sytuacji Sąd nie jest w stanie ocenić, czy przekazanie skarżącemu wskazanego powyżej pisma odbyło się w zgodzie z przepisami prawa, czy też z jego naruszeniem, natomiast argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie może zostać uwzględniona. W tym stanie prawnym i faktycznym Sąd stwierdza, że wyczerpane zostały przesłanki uchylenia zaskarżonego orzeczenia przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) tj. naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo sąd dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia stwierdził, że organy administracji nie rozpatrzyły sprawy w kontekście wszystkich jej aspektów. Jak wynika z zakresu czynności skarżącego z dnia [...]r. odebranego przez skarżącego [...]r. ( karta [...] ) sprawuje on bezpośredni nadzór na pracą : Ogniwa SRD w zakresie prowadzonej dokumentacji; Grupy specjalistów SRD do spraw profilaktyki w zakresie realizowanych przez nich zadań wynikających z przepisów regulujących tę problematykę; nadzoruje sporządzanie planów pracy, analiz, informacji oraz sprawozdawczości. Zagadnienia te w trakcie prowadzonego postępowania dyscyplinarnego zostały całkowicie pominięte i nie stanowiły przedmiotu zainteresowania obu organów administracji. Sąd w szczególności zwraca uwagę na fakt, że skarżący z racji zajmowanego stanowiska oraz przydzielonego mu zakresu czynności był zobowiązany do sprawowania nadzoru nad sposobem prowadzenia dokumentacji w Sekcji, natomiast w ramach prowadzonego postępowania dyscyplinarnego problematyka ta została całkowicie pominięta. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że w okresie, w którym przedmiotowe pismo wpłynęło do Sekcji skarżący kierował nią, ponieważ Naczelnik Sekcji przebywał na urlopie. Oznacza to zarazem, że organy administracji prowadzące postępowanie dyscyplinarne nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy mające wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. Tym samym organy te dopuściły się do naruszenia postanowień art. 7, art. 77 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. W ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego właściwy organ administracji zobowiązany będzie do ustalenia jakie przepisy obowiązują w KMP w S. w zakresie obiegu dokumentów i dopiero w kontekście tych przepisów dokona ustaleń czy zachowanie skarżącego wyczerpuje znamiona nie wykonania polecenia służbowego wydanego przez przełożonego, jak również dokona wyjaśnienia tych aspektów sprawy, które zostały podniesione przez Sąd, a nie stanowiły przedmiotu prowadzonego postępowania dyscyplinarnego. Z uwagi na fakt, że mocą uchylonego orzeczenia organ orzekający utrzymał w mocy karę dyscyplinarną wymierzoną skarżącemu przez Komendanta Miejskiego Policji w S., uwzględnienie skargi wpływa na jej wykonanie. Z tego powodu Sąd po myśli art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane przed uprawomocnieniem się wyroku.