II SA/Ka 2232/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2004 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 (drugim) i orzeka, że w tym zakresie decyzja ta nie może być wykonywana, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art.51 ust.1 pkt 1 i ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.), nałożył na J. S. obowiązek rozbiórki utwardzonego płytami drogowymi placu postojowego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w D. przy ulicy [...]. Uzasadniając decyzję organ nadzoru budowlanego stwierdził, że zgodnie z art.3 pkt 9 Prawa budowlanego plac postojowy jest urządzeniem budowlanym. Na oględzinach zaś przeprowadzonych w dniu [...] r. ustalono, że J. S. bez wymaganego pozwolenia na budowę dokonał utwardzenia płytami drogowymi na podłożu piaskowym o wymiarach 1,50 x 3,00 x 0,15 m placu postojowego samochodów ciężarowych i sprzętu budowlanego (działki nr [...] w [...] r., działki nr [...] w [...] r. i pozostałych w [...] r.). Zdaniem organu lokalizacja placu jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wymienione działki leżą w strefie [...] – tereny zieleni izolacyjnej strefy [...]), stąd należało orzec o rozbiórce placu postojowego. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. S. domagając się jej uchylenia. Odwołujący zarzucił, iż organ podjął decyzję bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, ponadto zakwestionował pogląd, iż ułożenie płyt na posesji jest budową obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art.138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa oraz art.51 ust.1 pkt 1 i ust.4 Prawa budowlanego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o rozbiórce placu postojowego utwardzonego płytami drogowymi na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] i w tym zakresie przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, 2) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części (odnośnie działki nr [...]). Organ odwoławczy wywiódł, że nakaz rozbiórki dokonanego utwardzenia całej działki nr [...] został wydany bez wnikliwego zbadania sprawy. Na działce tej w [...] r. został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę budynek techniczno-gospodarczy. W zatwierdzonym projekcie budowlanym uwidoczniono zaś miejsca postojowe dla samochodów. Z kolei odnośnie działek nr [...],[...],[...] i [...] nie wykazano bezspornie zabudowy – utwardzenia płytami. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym błędnie przyjęto, iż działki odwołującego leżą w strefie [...] (teren ten znajduje się po przeciwnej stronie ulicy [...]), nie zaś w strefie [...], w której dopuszcza się lokalizację obiektów nie określonych ustaleniami szczegółowymi, pod warunkiem nienaruszenia podstawowych zasad planu. Organ odwoławczy wreszcie stwierdził, że nie wyjaśniono, czy utwardzenie wszystkich działek podpada pod pojęcie urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym (art.3 pkt 9 Prawa budowlanego), czy też stanowi budowę obiektu budowlanego – placu postojowego w rozumieniu art.3 pkt 1. W skardze do Sądu J. S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającej o rozbiórce (pkt 2) i decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący przede wszystkim zarzucił, że decyzja organu odwoławczego w zaskarżonej części nie wskazuje ani podstawy faktycznej, ani prawnej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie wskazał, z jakich przyczyn utrzymuje w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę. Można jedynie domniemywać, iż w ocenie organu płyty drogowe są obiektem budowlanym, stąd należało orzec o rozbiórce. Pogląd taki jest błędny. Przedmiotowe płyty są nietrwale związane z gruntem i zostały ułożone po to, by można było poruszać się po posesji pojazdami, szczególnie w okresie opadów atmosferycznych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że plac postojowy wykonany z płyt drogowych betonowych na działce nr [...] jest obiektem budowlanym w rozumieniu art.3 pkt 1 Prawa budowlanego, na realizację którego wymagane było pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie z zarzutów w niej zawartych okazały się uzasadnione. Przede wszystkim chybiony jest pogląd skarżącego, iżby położenie betonowych płyt drogowych w celu urządzenia miejsc postojowych dla samochodów bądź przejazdu tych samochodów nie można było zaliczyć do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, o którym mowa w art.3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.). Jak ustalił organ skarżący na swej nieruchomości dokonał ułożenia na podłożu piaskowym płyt z betonu o wymiarach 3,00 m x 1,50 x 0,15 m w ściśle określonym celu, mianowicie użytkowania tego terenu jako miejsca postojowego dla samochodów bądź służącego do przejazdu tych samochodów oraz sprzętu budowlanego w związku z prowadzoną przez niego działalnością. Tego rodzaju obiekt o wskazanych parametrach technicznych upoważniał organ do zaliczenia go do kategorii obiektu budowlanego. Argument, że płyty drogowe nie są trwale związane z gruntem nie oznacza, że tylko z tego powodu nie można ich zaliczyć do kategorii obiektu budowlanego, skoro przepisy Prawa budowlanego również obiekty niepołączone trwale z gruntem zaliczają do obiektów budowlanych (por. art.3 pkt 5 w związku z pkt 1 lit.a Prawa budowlanego). Z kolei zarzut, iż wykonanie utwardzenia placu było niezbędne z tego względu, że w okresie opadów atmosferycznych teren ten stawał się podmokły i uniemożliwiał przejazd samochodów jest zarzutem o charakterze pozajurydycznym, nie mogącym podważyć trafnego skądinąd stanowiska organu. Prawidłowo wreszcie przyjął organ odwoławczy, że w zależności od tego, czy plac postojowy wykonany z betonowych płyt drogowych związany jest lub nie z innym obiektem budowlanym, należy go kwalifikować odpowiednio jako urządzenie budowlane (art.3 pkt 9) bądź budowlę (art.3 pkt 3 Prawa budowlanego). Rozpoczęcie i prowadzenie takich robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia oznacza, że inwestor dopuszcza się samowoli budowlanej, a to zdarzenie prawne powinno spotkać się z reakcją ze strony organu nadzoru budowlanego i zastosowania środka przeciwdziałającego samowoli. Kontrolowana decyzja w zaskarżonej części nie może się jednak ostać, co słusznie zarzuca skarżący, z powodu oczywistego naruszenia przez organ odwoławczy proceduralnych norm art.138 § 1 pkt 1 i art.107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., wydana w następstwie odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji, zawiera dwa rozstrzygnięcia: kasacyjne z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia (odnośnie nakazu rozbiórki płyt drogowych na pięciu działkach) oraz utrzymujące w mocy (odnośnie nakazu rozbiórki na jednej działce). O ile organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji umotywował rozstrzygnięcie kasacyjne, to w żaden sposób nie uzewnętrznił swego stanowiska co do orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę płyt drogowych na działce nr [...], co praktycznie uniemożliwia sądowi administracyjnemu dokonanie właściwej kontroli kasatoryjnej rozstrzygnięcia w zaskarżonej części. W doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że uzasadnienie decyzji administracyjnej, oprócz jej osnowy, stanowi zasadniczy składnik decyzji i winno zawierać podstawę faktyczną i prawną, pomijając wyłączenia o których mowa w art.107 § 4 i 5 kpa. Zatem, w uzasadnieniu organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, przyczyny z powodu których dowodom odmiennym odmówił mocy, a ponadto wyjaśnić podstawę prawną. Tymczasem decyzja w zaskarżonej części nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Można jedynie przypuszczać, iż zdaniem organu odwoławczego odpowiada prawu wydany przez organ pierwszej instancji nakaz rozbiórki płyt drogowych ułożonych na działce nr [...]. Jednakże uzasadnienie decyzji nie może się opierać na domniemaniu, czy też przypuszczeniach o intencjach organu tym bardziej w sytuacji, gdy dotyczy to rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego. Mając na uwadze motywy jakimi się kierował organ odwoławczy podejmując nie zaskarżoną część omawianej decyzji oraz fakt, że działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] (budynek techniczno-gospodarczy usytuowany jest na tej działce), wątpliwości co do intencji organu odwoławczego stają się jeszcze większe. Spóźnioną próbę umotywowania rozstrzygnięcia podjął organ, którego decyzję zaskarżono, w odpowiedzi na skargę. Pomijając fakt, że uzasadnienie winno być zawarte w decyzji, nie zaś dopiero w odpowiedzi na skargę, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że także w zaskarżonym zakresie sprawa nie dojrzała do stanowczego załatwienia. Zauważyć bowiem trzeba, że o ile z mapy na karcie 15 akt administracyjnych wynika, że istotnie na działce nr [...] znajduje się "plac postojowy sprzętu budowlanego i samochodów ciężarowych", to już na mapie na karcie 14 tychże akt odnotowano, że również na innych działkach urządzony jest plac postojowy. Wyjaśnienie więc sposobu i charakteru zabudowy działki nr 24/5 wymaga również przeprowadzenia uzupełniającego postępowania. Z tych przyczyn Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organu odwoławczego w zaskarżonej części (punkt drugi tej decyzji) na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), w konsekwencji orzekł również, że w tym zakresie decyzja ta nie może być wykonywana (art.152 tej ustawy). Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego, na mocy art.200 powołanej ustawy, zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w następstwie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na działce nr [...], oceni przede wszystkim organ odwoławczy, czy zebrany materiał jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. W razie potrzeby uzupełni ten materiał dowodowy we wskazanym zakresie. Jedynie wówczas, gdyby zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie i łącznie z niezaskarżoną częścią decyzji, stanowić to może podstawę do podjęcia kasacyjnego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie może być już kwestionowane, że roboty budowlane polegające na położeniu płyt drogowych betonowych na podłożu piaskowym w celu urządzenia miejsca postojowego dla samochodów ciężarowych lub przejazdu takich samochodów należy kwalifikować jako budowę obiektu budowlanego (budowli bądź urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym). SW