II SA/Ka 2243/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski ( spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi B. P. i P. P. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...] ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. P. P. domagał się zbadania legalności wykonania na budynku mieszkalnym zlokalizowanym w J. przy ul. Z., dachu z okapem usytuowanym, jego zdaniem, 50 cm po stronie jego sąsiedniej działki. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm. – zwanej dalej prawem budowlanym z 1994 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm., obecnie Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm. – zwanej dalej prawem budowlanym z 1994 r.) nakazał M. R., w terminie 8 m-cy od uprawomocnienia się tej decyzji, doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisem prawa przez zlikwidowanie okapu na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], przy ul. Z. w J., wykonanie muru oddzielenia przeciwpożarowego z cegły pełnej wprowadzonego 30 cm ponad połać dachu od strony działki sąsiada oraz sporządzenie i przedłożenie w tym terminie dokumentacji powykonawczej wykonanej nadbudowy przedmiotowego budynku wraz z orzeczeniem technicznym wykonanych elementów, sporządzonej przez uprawnionego projektanta. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podał, powołując się na wyniki dokonanych w dniu [...]r. oględzin, że objęty postępowaniem budynek o wymiarach 13,00 x 9,50 m, dwukondygnacyjny, z dachem czterospadowym krytym papą zlokalizowany jest w granicy działki stanowiącej własność B. i P. P. Połać dachowa skierowana na działkę sąsiednią posiada okap który jest wysunięty około 40 cm od płaszczyzny usytuowanej w granicy ściany. Według oświadczenia M. R. budynek ten został wybudowany jako jednokondygnacyjny przez jej dziadka, a przed [...] r. nadbudowany. M. R. stała się właścicielką nieruchomości dnia [...]r. i nie posiada dokumentacji budynku oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. W Urzędzie Gminy w P. znajdują się rejestry tylko od [...] r., w których informacji o wydanym pozwoleniu, na nadbudowę przedmiotowego budynku nie znaleziono. Nie znaleziono również tego rodzaju rejestrów z lat [...] w Urzędzie Miasta w M., a w posiadanych przez ten Urząd rejestrach informacji o pozwoleniu na nadbudowę objętego postępowaniem budynku również nie stwierdzono. W konsekwencji organ I instancji stanął na stanowisku, że nadbudowa została wykonana samowolnie bądź na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę ale z odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji. Dalej organ ten powołał się na wymóg wykonania w takiej sytuacji muru oddzielenia przeciwpożarowego wynikający z § 78 ust. 9 pkt 4 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1990 r. ( Dz. Bud. z 19.VII.1966 r. Nr 10 poz. 44) stojąc na stanowisku, że obiekt powinien być doprowadzony na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. do stanu zgodnego z przepisami, a to w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 37 tego prawa nie ma podstaw do nakazania jego rozbiórki. W odwołaniu od tej decyzji M. R. wnosząc o jej uchylenie zarzuciła, iż bezpodstawnie przyjęto w niej, że nadbudowa jej budynku została dokonana bez pozwolenia lub z odstępstwami od udzielonego pozwolenia. Stwierdziła nadto, że zarówno budowa budynku jak i jego nadbudowa nastąpiła przy założeniu, że odległość budynku od granicy wynosi około 50 cm. O tym, że tak było w rzeczywistości świadczy okoliczność, że przez 30 lat eksploatacji budynku jego usytuowanie nie było kwestionowane przez urzędy ani przez sąsiadów. Po rozpoznaniu tego odwołania Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie przed tym organem. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż do rozbudowy budynku doszło samowolnie. Wobec braku dowodów przeciwnych nie można wykluczyć, że budynek został nadbudowany zgodnie z pozwoleniem. Skoro jednocześnie za prawidłowe należy uznać odprowadzanie wody z dachu tego budynku, to postępowanie administracyjne w sprawie tego budynku należało umorzyć. Ewentualnie strony mogą dochodzić swoich praw w postępowaniu cywilnym. W skardze do sądu B. i P. P. wnieśli o uchylenie w/w decyzji organu odwoławczego oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisali treść oraz motywy decyzji organu I instancji których to motywów organ odwoławczy nie podzielił, co stanowi ich zdaniem podstawę do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestniczki postępowania M. R. w złożonym na rozprawie sądowej w dniu [...] r. piśmie procesowym z dnia [...] r. wniosła o oddalenie skargi stojąc na stanowisku, że rozbudowa budynku została dokonana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zaskarżona decyzja ostać się nie może albowiem została wydana zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm. – zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy spornego okapu ma ustalenie czy został on wykonany w oparciu o pozwolenie na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem względnie bez pozwolenia, czy też z odstępstwami od takiego pozwolenia. Dla ustalenia tej kwestii dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest zdaniem Sądu wystarczający, a jego ocena została dokonana w zaskarżonej decyzji z naruszeniem treści art. 80 kpa. Ponieważ jak to stwierdziły organy obu instancji, w zasobach archiwalnych zarówno Urzędu Gminy w P. jak i Urzędu Miasta M. nie natrafiono na dokumenty potwierdzające fakt wydania pozwolenia na dokonaną nadbudowę przedmiotowego budynku oraz wykonanie spornego okapu, to zgodnie z treścią art. 75 § 1 i art. 77 Kpa organy orzekające powinny dopuścić na powyższe okoliczności wszelkie inne możliwe w tym względzie dla wykorzystania dowody. Tego jednak zdaniem Sądu nie uczyniły. W szczególności nie zobowiązały stron do naprowadzenia dowodów na te okoliczności. Nie przesłuchały też co do tych faktów stron postępowania, które też w postępowaniu administracyjnym nie wypowiedziały się w jednoznaczny sposób, czy było wydane pozwolenie na budowę, kiedy, przez jaki organ, na czyją rzecz i jakiej treści. Już tylko z tego względu Sąd nie mógł zaakceptować zawartego w zaskarżonej decyzji przypuszczenia ( " nie można wykluczyć"), że sporny okap mógł zostać wykonany w oparciu o pozwolenie na budowę. Ustalenia organów orzekających powinny być bowiem w tym przedmiocie jednoznaczne. Tylko bowiem wówczas mogą być one oceniane z punktu widzenia hipotezy zastosowanej normy prawa materialnego. Wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest podstaw do przyjęcia, że brak dowodu z dokumentu potwierdzającego wydanie pozwolenia na nadbudowę nie może stanowić źródła pozytywnych w tym względzie ustaleń. Nie można też podzielić stanowiska skarżącej zaprezentowanego w jej odwołaniu od decyzji organu I instancji, że w postępowaniu administracyjnym funkcjonuje zasada " domniemania niewinności". Z ogólnych zasad postępowania dowodowego należy zaś wysunąć zdaniem Sądu wniosek, że strony postępowania administracyjnego ( w tym także organ orzekający ) powinny przedstawić dowody dla wykazania okoliczności i faktów, z których wywodzą one konkretne skutki prawne. Z powinnością tą koresponduje określony w art. 77 § 1 kpa obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W kontekście obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia w tym celu niezbędnych dowodów należało mieć też na uwadze treść przepisów prawa budowlanego nakładających na strony procesu inwestycyjnego obowiązek gromadzenia i zachowania dokumentów związanych z tym procesem. Obowiązek taki wynikał pośrednio już z art. 61 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 7 poz. 46 ze zm. ) W jednoznaczny sposób obowiązek w tym względzie został zaś sformułowany w § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm.) i powtórzony w art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( obecnie Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm., zwanej dalej prawem budowlanym z 1994 r. ). W świetle tych przepisów, co najmniej od [...] r. właściciele objętego postępowaniem budynku mieli zatem obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących prowadzonych w nim, a wymagających pozwolenia na budowę dokumentów. Nie oznacza to oczywiście, że brak takich dokumentów musi prowadzić w każdej sytuacji do stwierdzenia, że one nigdy nie istniały. Jednakże w niektórych sytuacjach przez pryzmat naruszenia tego obowiązku może być ( przy uwzględnieniu zasady swobodnej oceny dowodów – art. 80 kpa ) oceniany zebrany w sprawie materiał dowodowy. W związku z tym obowiązkiem należy też zwrócić uwagę, że organy orzekające dokonując nieprecyzyjnych ustaleń co do daty dokonanej rozbudowy ( nadbudowy ) nie odniosły one w tym względzie w dostateczny sposób do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza do twierdzeń M. R. Nie były one zaś konsekwentne. Należy chociażby zwrócić uwagę, że do protokołu oględzin w dniu [...]r. ( karta [...] akt administracyjnych ) złożyła ona oświadczenie, że jej dziadek spornej nadbudowy dokonał w [...] r. gdy tymczasem w rozpoznanym przez organ odwoławczy jej odwołaniu z dnia [...]r, ( na egzemplarzu w aktach administracyjnych brak jej podpisu ) podała, że część nadbudowana była użytkowana od [...] r. Ustalenia w miarę możliwości dokładnej daty nadbudowy może mieć zaś znaczenie chociażby z uwagi na powołane wyżej unormowania dotyczące obowiązku przechowywania dokumentów związanych z prowadzonymi robotami budowlanymi. Organy orzekające, nie ustosunkowały się też wprost do istotnego w sprawie twierdzenia M. R., że budynek nie został usytuowany w granicy ale 40 – 50 cm od granicy. W tym względzie należy zwrócić uwagę, że twierdzenie to pozostaje w sprzeczności z przedstawionym przez M. R. wyrysem z mapy ewidencyjnej ( karta [...] kat administracyjnych ). Odniesienia wymaga też jej twierdzenie, że takie usytuowanie budynku i okapu dachu miało miejsce za zgodą poprzednich właścicieli sąsiedniej działki. Gdyby tak istotnie było to należałoby rozważyć czy z punktu widzenia warunków technicznych takie usytuowanie dachu było dopuszczalne ( tylko w sytuacji gdyby ustalono, że nadbudowa została dokonana w oparciu o pozwolenie na budowę, ale z naruszeniem jego warunków – w zakresie konstrukcji dachu). Należy też podnieść, że gdyby miało dojść w sprawie do wydania decyzji opartej na treści art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. to bliższej analizy wymagałaby zdaniem Sądu kwestia podstawy nałożenia obowiązku wykonania muru oddzielenia przeciwpożarowego, którego to wymogu nie spełnia uzasadnienie decyzji organu I instancji. Jak wynika z powyższych wywodów przedwcześnie i z naruszeniem treści art. 80 kpa przyjął organ odwoławczy, że postępowanie w przedmiocie wykonania nadbudowy, a zwłaszcza w przedmiocie wykonania spornej połaci dachu jest bezprzedmiotowe. Musiało to skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.). Przy ponownym rozpoznawaniu odwołania M. R. uwzględni Ś. Wojewódzki Inspektor Sanitarny przedstawione wyżej przez Sąd wywody. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a. a w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy.