II SA/Ka 2256/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi L. L. i Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz P. po rozpatrzeniu wniosku B.B. i C. B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie stajni na 12 koni oraz zaplecza w istniejącym ośrodku hippicznym na działce nr [...] (KW Nr [...]) o pow. [...] ha, położonej w C. ul. [...], określając termin ważności decyzji do dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. L. L. i Z.L. powołując się na fakt wydania powyższej decyzji, zwrócili się o wyjaśnienie nieuwzględnienia istnienia budynku mieszkalnego na ich działce [...], stojącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a nawet niepowiadomienia ich o wydaniu takiej decyzji, zaś kolejnym pismem z dnia [...] r. wnieśli o wznowienie postępowania w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym z up. Burmistrza P. wznowiono na żądanie L. i Z.L. postępowanie, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] , Burmistrz P. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 148 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa, a w uzasadnieniu stwierdził, iż podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu, jako że wnioskodawcy na wezwanie nie podali konkretnych informacji, pozwalającej na uznanie, iż wniosek ten został złożony w terminie, określonym w art. 148 kpa. W odwołaniu od decyzji L.L. i Z. L. wyjaśnili, że pismo w tej sprawie wnieśli niezwłocznie po dowiedzeniu się od sąsiadów o wydaniu decyzji. Odwołujący się wskazali też, iż decyzja o lokalizacji stajni na 12 koni jest oparta na nierzetelnej dokumentacji. Na działce inwestorów nie istnieje bowiem ośrodek hippiczny. Nadto działka inwestorów jest wąska (15 h) i bez drogi dojazdowej, a inwestycja stwarza zagrożenie epidemiologiczne, pożarowe i naraża ich na uciążliwe zapachy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 kpa, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło o wydaniu decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. z naruszeniem przepisów art. 10 § 1 i art. 28 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż jako wniosek o wznowienie postępowania należało uznać pismo z dnia [...] r. i na tej podstawie przyjęto, mając na uwadze twierdzenia, zawarte w odwołaniu, iż został zachowany ustawowy termin z art. 148 § 2 kpa. Zdaniem organu, aczkolwiek w postępowaniu strona nie brała udziału, jednakże brak jest podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż także w przypadku udziału wszystkich stron postępowania, wydana zostałaby decyzja odpowiadająca treści tej decyzji. Nieruchomość, na której planowana jest sporna inwestycja zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego P., objęta jest jednostka strukturalna B I 12 MN/MR – Tereny zabudowy mieszkalnictwa rodzinnego i zabudowy zagrodowej. Skoro plan dopuszcza zabudowę zagrodową, to zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu przestrzennego, a zatem w myśl art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. Nr 15, poz. 139 z 1999 r.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, iż kwestie wielkości działki inwestorów, odległości i drogi dojazdowej, wykraczają poza ramy niniejszego postępowania i będą rozpatrywane na etapie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Zapis o istniejącym ośrodku hippicznym oparto zaś na treści wniosku inwestora i zaświadczeniu o wpisie do ewidencji gospodarczej. Wreszcie, wyjaśniono iż sprawy ewidencji geodezyjnej nie należą do kompetencji Kolegium. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego i dalszych pismach procesowych L. L. i Z. L. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz decyzji dotychczasowej z dnia [...] r., jak i decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornej stajni z zapleczem. Skarżący w pierwszym rzędzie zarzucili, iż pozbawienie ich udziału w postępowaniu doprowadziło nie tylko do naruszenia art. 10 i art. 28 kpa, lecz także wydania decyzji naruszającej wymogi art. 1 ust. 2 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy – Prawo budowlane, rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) i rozp. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877). Nadto, zdaniem skarżących, dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, a także w postępowaniu pominięto inne osoby, będące właścicielami działek sąsiednich. Odpowiadając na skargę Prezes SKO wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie wobec śmierci A. L. do czasu zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego albo ustanowienia kuratora spadku. Jednakże wskutek zażalenia skarżących, powyższe postanowienie uchylono na mocy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2004 r., stwierdzając iż w świetle pisma organu odwoławczego z dnia [...] r., spadkobiercami zmarłego jest jego żona Z. L. i syn A.L. Polecono zatem wyjaśnienie, czy spadkobiercy A. L. winni być stroną postępowania, a jeżeli tak, czy postępowanie prowadzone przez organy administracji mogło się toczyć bez ich udziału. Na wezwanie uczestnik postępowania Z. L. podał, iż wraz z A. L. byli współwłaścicielami działki nr [...] w P. i nie toczyło się postępowanie spadkowe po A. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i żądania zasługiwały na uwzględnienie. Postępowanie wznowieniowe wszczęte na wniosek skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej z terenem projektowanej inwestycji, którzy bez własnej winy nie brali udziału w sprawie, zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza P. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obarczone było wadliwością, polegającą na pozbawieniu udziału wszystkich stron tego postępowania. Analogicznie, jak w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, przyjąć należy, iż stronami niniejszego postępowania, są nie tylko strony postępowania zwykłego, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki postępowania nadzwyczajnego. Przymiot strony wynika bowiem z treści art. 28 kpa. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są inwestor, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, których interes prawny podlega ochronie w świetle art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) pod rządami której orzekały organy administracji obydwu instancji. Tymczasem jak wynika z akt postępowania administracyjnego, zarówno w toku postępowania zwykłego jak i wznowieniowego, nie powiadomiono o jego wszczęciu i wydanych rozstrzygnięciach wszystkich współwłaścicieli działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującą z działką inwestorów nr [...]. Zgodnie z danymi, zawartymi w ewidencji gruntów, działka sąsiednia stanowi współwłasność A. L. i Z.L. Jednakże A.L. zmarł w dniu [...] r. (akt zgonu nr [...] USC W., co wynika z pisma Burmistrza P. z dnia [...]r.). Stąd też w postępowaniu administracyjnym winni brać udział jego spadkobiercy, którymi w świetle danych, zawartych w tym piśmie są żona Z. L. i syn A. L.. Osobom tym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, zaś pozbawienie ich udziału w postępowaniu administracyjnym, mimo iż fakt zgonu A. L. wynikał z dowodu doręczenia decyzji z [...] r. jako przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji, wydanych w niniejszym postępowaniu, niezależnie od faktu, iż zarówno skarga, jak i żądanie wznowienia postępowania została wniesiona przez inne osoby. Nadto, w świetle przedłożonego przez skarżących wypisu z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w P., właścicielem innej działki sąsiedniej nr [...] jest H.P., która również nie brała udziału zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i wznowieniowym, bowiem organy administracji prowadziły postępowanie z udziałem B. i J. T., figurującymi w ewidencji gruntów z [...] r. Orzeczenie o uchyleniu decyzji organów obydwu instancji oparto na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Roszczenie skarżących o zwrot kosztów postępowania wygasło z uwagi na niezłożenie wniosku w tym zakresie (art. 210 § 1 cyt. ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił jednak pozostałych zarzutów skargi. W szczególności, zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 2 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołany przez organy administracji miejscowy plan dopuszcza zaś zabudowę zagrodową (symbol planu B I 12 MN/MR – Tereny zabudowy mieszkalnictwa rodzinnego i zabudowy zagrodowej). Zatem sporne zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom skarżących, pod pojęciem przepisów prawa, przywołanych w art. 43 cyt. ustawy, nie można zaś rozumieć przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie – tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych, wymienionych w skardze. Na tym etapie postępowania nie następuje bowiem określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce inwestora, ani też nawet wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości. Badanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi należy zaś do organów administracji architektonoczno-budowlanej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Powołana ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależniała też wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od wykazania dostępu do drogi publicznej. Wymogi w tym względzie przewidują dopiero przepisy techniczno-budowlane. Gdy zaś idzie o sformułowanie decyzji z dnia [...] r., objętej postępowaniem wznowieniowym, określające rodzaj inwestycji, stwierdzić przyjdzie, iż zbędne było zawarcie zapisu o istniejącym [...]. Uchybienie tego rodzaju nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a w szczególności, wbrew obawom skarżących, rodzić skutku prawnego w postaci legalizacji istniejącej już zabudowy na działce inwestorów, bądź też nieruchomości przez nich dzierżawionej, o ile wzniesiona została niezgodnie z wymogami prawa. Wyjaśnienie tych okoliczności nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie pozbawia skarżących ochrony prawnej, jako że stwierdzenie faktu samowoli budowlanej i usunięcie skutków należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Podobnie, w odrębnym postępowaniu winny być usunięte niezgodności w danych, zawartych w ewidencji gruntów co do właścicieli działek sąsiednich. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym wypadku nie uzależniała wydania decyzji od zgody na realizację inwestycji, wyrażonej przez właścicieli takich nieruchomości, a jedynie gwarantowała ochronę ich interesu przez zapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym. Fakt sfałszowania dowodu musi zaś być stwierdzony orzeczeniem sądu lub innego organu, powołanego do ścigania przestępstw (art. 145 § 2 i 3 kpa). Z tych też względów nie mógł odnieść skutku wniosek skarżących o równoczesne uchylenie decyzji dotychczasowej z dnia [...] r. W świetle art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjęcie przez sąd środków w stosunku do tego aktu wydanego w postępowaniu pierwotnym dopuszczalne jest jedynie w celu usunięcia naruszenia prawa, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Skoro sądowa kontrola sprawowana jest wg stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania przez organ odwoławczy, brak podstaw do wyeliminowania decyzji dotychczasowej w trybie art. 135 powołanej ustawy. Kolejna kwestionowana przez skarżących decyzja z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, nie mieści się zaś w kategorii aktów, podjętych w granicach niniejszej sprawy. Stąd też brak ustawowych przesłanek do objęcia jej kontrolą sądową w niniejszej sprawie. Jedynie na marginesie zauważyć przyjdzie, iż z dalszych pism skarżących wynika, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku ich odwołania, a następnie wydana została decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wznowieniowej z udziałem wszystkich stron postępowania, organ I instancji winien wziąć pod uwagę fakt, iż stwierdzenie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, rodzi obowiązek przeprowadzenia postępowania w zakresie wynikającym z art. 149 § 2 kpa. Oznacza to powrót do postępowania zwykłego. Ponowne rozpatrzenie wniosku inwestorów winno zatem nastąpić na gruncie aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Wobec utraty mocy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, sprawa winna podlegać rozpatrzeniu na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), co wynika z normy intertemporalnej, zawartej w art. 85 ust. 1 tej ustawy. Stąd też w pierwszym rzędzie istotne będzie ustalenie, czy utraciła ważność decyzja dotychczasowa z dnia [...] r. oraz czy zachował moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). O ile zmiany planu zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] r., a dokonane po dniu 1 stycznia 1995 r., dotyczyły terenu, na którym położona jest działka, objęta spornym zamierzeniem, przyjąć należy, iż w takim zakresie plan zachował moc. Oznaczać to będzie bezprzedmiotowość postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Dopiero w przypadku braku planu, o ile nie zostaną stwierdzone przesłanki negatywne z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 kpa, rozpatrzenie wniosku inwestorów winno nastąpić merytorycznie na gruncie aktualnego stanu faktycznego i prawnego.