II SA/Ka 2257/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Małgorzata Walentek /spr./ Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] r. R. B. będący właścicielem parceli i budynku przy ul. [...] wniósł o wydanie decyzji w sprawie samowolnego wykonania na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] bramy wjazdowej otwieranej na zewnętrz działki. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał E. i S. C. właścicielom nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] usunąć nieprawidłowości związane z otwieraniem segmentu ogrodzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ dodatkowo stwierdził, że roboty budowlane na terenie tej posesji prowadzone były zgodnie z prawem budowlanym i pozwoleniem na przebudowę łącznie z rozbudową budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na parceli nr [...] z dnia [...] r. [...] . W piśmie z dnia [...] r. [...] wniósł odwołanie od tej decyzji nie zgadzając się z wyżej powołaną treścią uzasadnienia. Domagał się przy tym wydania decyzji w sprawie zlikwidowania nowego otworu okiennego na ścianie zachodniej budynku przy ul. [...] sąsiadującego z jego posesją, który w jego ocenie został wykonany niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., w zakresie zachowania odległości zabudowy od granic z sąsiednimi działkami. Wskazał przy tym, że nie otrzymał decyzji o pozwoleniu na przebudowę przedmiotowego budynku, z dnia [...] r. Następnie w piśmie z dnia [...] r. powołując się na pismo Wydziału Architektury Urzędu Miasta w T. z dnia [...] r., w którym wskazano zakres robót dotyczących zmiany elewacji przedmiotowego budynku podniósł, że decyzja o pozwoleniu na jego przebudowę z [...] r. nie przewidywała wykonania nowego okna po stronie zachodniej. Nadto wyraził zdziwienie stwierdzeniem zawartym w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r., że na ścianie zachodniej spornego budynku zawsze były dwa oka na piętrze. Wskazał, że powyższe można ustalić w oparciu o podstawowy projekt budowlany. Ponadto, jego zdaniem, o wykonaniu nowego otworu okiennego świadczy również obecna elewacja budynku (wykonanie nowego nadproża) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 104 oraz 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zarzutów stawianych w piśmie z dnia [...] r. dotyczących otworów okiennych na ścianie zachodniej budynku przy ul. [...] w T. W uzasadnieniu wskazał, że po przeanalizowaniu zatwierdzonej dokumentacji technicznej, będącej integralną częścią pozwolenia na modernizację przedmiotowego budynku, w oparciu o stan faktyczny robót oraz wpisy do dziennika budowy podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z [...] r., zgodnie z którym " po analizie dokumentacji robót, a w szczególności inwentaryzacji stanu budynku z przed modernizacji stwierdzono, że w ścianie zachodniej budynku były dwa otwory okienne". Zatem, jak stwierdził, żądanie skonfrontowania z projektem przed modernizacją nie zmieni stanowiska tego organu w tej sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji R. B. podtrzymał swoje stanowisko, że w ścianie zachodniej budynku przy ul. [...] do czasu jego modernizacji, był tylko jeden otwór okienny. Podkreślił, ze zakres robót wynikający z pozwolenia na budowę z dnia [...] r. nie przewidywał wykonania nowego otworu okiennego. Wskazał, że dopiero przy piśmie Urzędu Miasta T. otrzymał kserokopię decyzji pozwolenie na budowę, mimo, że został wymieniony w rozdzielniku, toteż w jego ocenie nasuwa się wniosek o celowym braku powiadomienia go o tej decyzji w celu uniknięcia dokonania uzgodnień wynikających z rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. Twierdzenia, iż wykonany zakres robót jest zgodny z dokumentacją uznał za nieprawdziwe, gdyż jego zdaniem podstawowy projekt przed modernizacją nie posiadał drugiego otworu okiennego. Stwierdził, że na piętrze tego budynku od strony zachodniej były dwa pokoje, gdzie jeden miał otwór narożny czyli jeden od strony północnej i jeden po stronie zachodniej, zaś drugi pokój od strony południowej. Obecnie w miejsce dwóch pokoi wykonano trzy, stad , jego zdaniem, wykonano nowy otwór okienny. Końcowo podkreślił, że występując z tym problemem miał na uwadze swoje prawa wynikające z przepisów rozporządzenia, zaś wydana decyzja pominęła jego zastrzeżenia składane w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na postawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest zasadna, zaś w przedmiotowej sprawie po zbadaniu wszystkich okoliczności nie stwierdzono naruszenia przepisów Prawa budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. B. powtórzył zarzuty i argumentację podnoszoną w odwołaniu oraz pismach kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Podniósł, że nie wyjaśniono spornej kwestii dotyczącej wykonania z naruszeniem przepisów § 12 pkt 4 i 6 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. nowego otworu okiennego w budynku na sąsiedniej parceli, odległego 3 m od granicy działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo wyjaśnił, ze w [...] r. Państwo C. uzyskali pozwolenie na przebudowę istniejącego domu, w którym zgodnie z projektem, w zachodniej części budynku na I piętrze istniały dwa okna (inwentaryzacja stanu istniejącego). Projekt obejmował pozostawienie jednego okna, zaś drugie przewidywał zamurować. W trakcie budowy za zgodą projektanta dokonane zostały zmiany, wpisane do dziennika budowy, polegające na zmniejszeniu szerokości okna przewidzianego do zamurowania. Zatem organ nie mając podstaw do działania w zakresie prawa budowlanego zmuszony był do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w kwestii otworów okiennych. Na rozprawie w dniu 21 października 2004 r. skarżący oświadczył, że jego roszczenie nie dotyczy okna, które zostało częściowo zamurowane, gdyż istniało ono od początku, lecz drugiego otworu wykonanego na tej ścianie, który jego zdaniem powstał w trakcie przebudowy budynku. Natomiast uczestnik postępowania S. C. oświadczył, że w projekcie pierwotnym budynku w ścianie od strony skarżącego, usytuowanej w odległości 3, 5 m od granicy działki, były przewidziane dwa otwory okienne na parterze i jeden na piętrze. W projekcie przebudowy przewidziano zamurowanie częściowe otworu na piętrze oraz wykonanie drugiego okna na piętrze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.s.a.) stanowi, że Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik prawy – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.s.a. Sąd kontroli dokonuje również z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). Organy administracji publicznej powinny wiec dążyć przede wszystkim do merytorycznego załatwienia sprawy. Umorzenie postępowania administracyjnego, jako niweczące załatwienie sprawy co do jej istoty, powinno stanowić wyjątek uzasadniony okolicznościami powodującymi bezprzedmiotowość postępowania. Ta przesłanka ma miejsce wtedy, kiedy brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do rozpatrzenia jej na drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji (tak B. Adamiak, J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003 r., str. 590). Odmienne są więc przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego (art. 105 k.p.a.) od tych, które umożliwiają organowi rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Tymczasem podjęte przez organy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, muszą w zestawieniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym budzić wątpliwości. Pomimo twierdzeń skarżącego co do nielegalnego wykonania w [...] r. nowego, drugiego otworu okiennego w ścianie zachodniej na I piętrze budynku przy ul. [...] , kwestia ta nie została dostatecznie zbadana przez organy nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu sprawa została rozstrzygnięta przy niedostatecznym materiale dowodowym. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń, istotnym dokumentem jest projekt budowlany, stanowiący integralną część pozwolenia na przebudowę wraz z rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego z dnia [...] r., w oparciu o który wykonana została jego modernizacja. Projekt budowlany, poza jego fragmentem, nie został dołączony do akt sprawy. Co więcej, z akt sprawy nie wynika, że dokument ten w nich się znajdował. Zatem w tej sytuacji zachodzi wątpliwość co do prawidłowości weryfikacji ustaleń organu pierwszej instancji, skoro organ odwoławczy nie dysponował pełną dokumentacją. W aktach sprawy znajdują się bowiem tylko trzy rysunki z projektu, o numerach: 2 – plan realizacyjny; 5 - inwentaryzacja - rzut piętra i 6 - rzut piętra. Brak w aktach sprawy pełnej dokumentacji budowlanej uniemożliwia również Sądowi ocenę dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Ponadto wskazać trzeba, że w decyzjach organów obydwu instancji brak jest szczegółowego odniesienia się do podnoszonych w postępowaniu zarzutów. Pomimo kwestionowania w toku postępowania stanowiska organu pierwszej instancji, że w ścianie zachodniej przed modernizacją budynku były dwa okna, organy zaniechały wyjaśnienia okoliczności, czy projekt budowlany zakładał wykonanie nowego otworu okiennego, a jeżeli nie, to kiedy sporny otwór okienny został wykonany i czy zostały spełnione w tym zakresie wymogi wynikające z przepisów prawa budowlanego. Przyjdzie wskazać, że oświadczenie C. C., zgodnie z którym w projekcie pierwotnym budynku w ścianie od strony skarżącego, usytuowanej w odległości 3, 5 m od granicy działki, były przewidziane dwa otwory okienne na parterze i jeden na piętrze oraz, że w projekcie przebudowy przewidziano zamurowanie częściowe otworu na piętrze oraz wykonanie drugiego okna na piętrze, świadczy, że podnoszone przez skarżącego zarzuty, mające istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, nie znalazły dostatecznego wyjaśnienia. Zatem z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a nadto ze względu na nierozważnie wszystkich aspektów sprawy, nie dojrzała ona do końcowego jej rozstrzygnięcia. Ponadto należy zwrócić uwagę na uchybienie przez organ odwoławczy przepisowi art. 107 § 3 w związku z art.140 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło bowiem zarówno ustaleń faktycznych, dowodów na jakich organ je oparł, oraz rozważań faktycznych i prawnych. Wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest również odniesienie się do treści odwołania oraz omówienie i ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Uzasadnienie organu drugiej instancji nie spełnia tych wymagań, zatem i z tej przyczyny rozstrzygnięcie to uchyla się spod kontroli legalności. Uwzględniając powyższe, mając na uwadze, iż w świetle materiałów sprawy organy obu instancji naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie zgromadzenie kompletnej dokumentacji dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] , jak również przeprowadzenie innych niezbędnych w sprawie dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe jej rozstrzygniecie. Trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 7, 75 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz zobowiązane są dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W zależności od poczynionych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych organ wyda decyzję, którą umotywuje zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z art. 152 p.s.a., do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Sąd działając na podstawie art. 200 p.s.a. orzekł o kosztach postępowania. Koszty ten obejmują wpis od skargi w kwocie [...] zł.