II SA/Ka 2269/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie: NSA Adam Mikusiński WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant apl.radc. Piotr Sokal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2004 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę [...] zł ([...]złotych) na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] do Urzędu Miasta w G. wpłynął wniosek A. B. o wymianę posiadanego przez niego pozwolenia na prowadzenie pojazdów mechanicznych. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Prezydent Miasta G. działając na podstawie art.90 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz.602 z 1997 r. z późn. zm.), § 7 ust.1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 58, poz.621 z 1999 r. z późn. zm.) w zw. z § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2000 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 39, poz.459 z 2000 r. z późn. zm.) oraz art.104 k.p.a. odmówił A.B. wymiany posiadanego pozwolenia na prowadzenie pojazdów mechanicznych kategorii amatorskiej o nr bieżącym [...]. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia powołano brak akt kierowcy o nazwisku A.B. w Starostwie Powiatowym w G., niefigurowanie jego nazwiska w rejestrze kierowców prowadzonym przez Starostwo Powiatowe, a także fakt, iż blankiet pozwolenia na prowadzenie pojazdów mechanicznych o numerze [...], którym posługiwał się A. B. w rejestrze ewidencji kierowców przypisany był innej osobie. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazane zostało, iż posiadane pozwolenie na prowadzenie pojazdów mechanicznych o numerze bieżącym [...] pochodzi z [...] roku, zaś strona od ponad pół wieku prowadziła pojazdy mechaniczne. W dniu [...] decyzją nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. działającego na podstawie art.1, art.2, art.17, art.18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz.192 z późn. zm. art.90 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym – Dz.U. Nr 98, poz.602 z późn. zm.), § 7 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 58, poz.621 z późn. zm.), § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2000 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 39, poz.459 z późn. zm.) oraz art.138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję organu I instancji ze wskazaniem naruszenia art.7 k.p.a. wobec niewyjaśnienia, czy nazwisko strony widnieje pod wskazanym w pozwoleniu numerem protokołu, a także w celu umożliwienia wypowiedzenia się stronie w zakresie materiału dowodowego zebranego w trakcie postępowania. W toku ponownego postępowania Prezydent Miasta G. przeprowadził postępowanie uzupełniające, w ramach którego ustalone zostało w oparciu o oświadczenie A.B., iż uzyskał on pozwolenie na prowadzenie pojazdów mechanicznych w G. B. w dniu [...], a w oparciu o zapis widniejący w protokole egzaminacyjnym nr [...] z dnia [...] ustalono, iż w dniu tym, wśród egzaminowanych osób o nazwisku B. była G. B. i A. B., natomiast brak było osoby o imieniu i nazwisku A.B. W konsekwencji przeprowadzonego postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...] roku Prezydent Miasta G. ponownie odmówił A.B. wymiany posiadanego przez niego pozwolenia na prowadzenie pojazdów mechanicznych przywołując jako podstawę prawną te same przepisy, które stanowiły podstawę wydania wcześniejszej, uchylonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] Prezydent Miasta G. wskazał, iż brak jest dokumentacji potwierdzającej fakt uzyskania przez A. B. pozytywnego wyniku egzaminu wymaganego do uzyskania pozwolenia na prowadzenie pojazdów mechanicznych, co nie pozwala na uwzględnienie wniosku strony o wymianę tego dokumentu. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji, A.B. zarzucił, iż narusza ona jego prawa nabyte, gdyż posiadał uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych na podstawie zdanego egzaminu. Dokumentacja nie zawierająca prawidłowych danych jest efektem popełnionego przez Wydział Komunikacji PPRN w G. błędu, polegającego na wpisaniu do blankietu pozwolenia na prowadzenie pojazdów mechanicznych numeru ewidencyjnego odpowiadającego numerowi protokołu dotyczącemu brata strony o imieniu i nazwisku A.B., co w konsekwencji nie może wywołać negatywnych skutków dla osoby odwołującego się. Podniósł on ponadto, iż zdawał egzamin w innym dniu niż jego brat i szwagierka, co może zostać zaświadczone w drodze przesłuchania tych świadków, a nadto, iż organ I instancji nie wykorzystał wszystkich możliwości dowodowych w sprawie, przerzucając na stronę cały ciężar dowodzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją nr [...] z dnia [...] działając w oparciu o art.1, art.2, art.17 i art.18 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych z dnia 12 października 1994 r., art.90 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz.602 z późn. zm.), § 7 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 150, poz.1680) i § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2000 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 39, poz.459 i Nr 55, poz.663 oraz z 2001 r. Nr 70, poz.732, Nr 87, poz.959 i Nr 150, poz.1683) oraz art.138 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołano się na obowiązujące w sprawie wymiany prawa jazdy przepisy, które wymagają od organu administracji publicznej właściwej weryfikacji wniosku o wymianę tego dokumentu. Wskazano, iż dokonane ustalenia pozwoliły na przyjęcie, że data i numer protokołu zapisany na pozwoleniu prowadzenia pojazdów mechanicznych, którym legitymował się dotychczas A.B. nie dotyczy osoby wnioskodawcy, a według rejestru ewidencji kierowców druk ten wydany został innej osobie. Podniesione zostało nadto, iż dodatkowe postępowanie przeprowadzone przez organ II instancji wykazało, iż nazwisko B. nie figuruje na protokołach egzaminacyjnych z okresu wskazanego przez odwołującego się. W zakresie wniosków dowodowych złożonych przez stronę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż wnioskowani przez stronę świadkowie nie wniosą nic nowego i istotnego do sprawy, bowiem mieliby przyznać fakt, który potwierdza jednoznacznie zebrana w sprawie dokumentacja. Skarżący, A.B. nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, w której domagał się uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż fakt niefigurowania w dokumentach rejestrowych pod numerem i datą wskazaną w druku pozwolenia na prowadzenie pojazdów mechanicznych posiadanego przez skarżącego nie wyklucza, iż figuruje on pod innym numerem i inną datą. Wniosek dowodowy, w którym wnosił o przesłuchanie świadków w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego był zatem słuszny, a odmowa jego przyjęcia przez organ stanowi uchybienie w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosząc o oddalenie skargi, obok argumentacji przytaczanej dotychczas w uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji podniosło, iż dokument, którego wymiany domagał się skarżący został zweryfikowany w toku postępowania administracyjnego, a weryfikacja tego dokumentu pozwoliła na wykluczenie, iż zapis na pozwoleniu przedstawionym do wymiany dotyczy skarżącego, natomiast istnieje pełna zgodność co do innych osób figurujących w zapisach ewidencyjnych co do dat i numerów rejestrowych. Teza natomiast przedstawiona przez skarżącego, zawierająca założenia, iż zdawał egzamin przed [...] wymagałaby wykazania tego faktu przez stronę, bowiem protokoły egzaminacyjne zebrane przez organ, a dotyczące tego okresu nie zawierają nazwiska i imienia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie, wobec nieczytelności kopii blankietu pozwolenia na prowadzenie pojazdów mechanicznych znajdującego się w aktach sprawy dopuścił dowód z oryginału tego dokumentu. Przeprowadzony poza rozprawą dowód pozwolił na ustalenie, iż wskazane w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym numery wkładki kontrolnej odpowiadają numerom widniejącym na oryginałach wskazanych dokumentów. Sąd stwierdził nadto, iż w blankiecie wkładki kontrolnej w rubryce "numer dowodu osobistego" wpisany jest konkretny numer. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art.1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a kontrola ta sprawowana jest co do zgodności z prawem. Art.3 § 1 i § 2 ustawy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawując kontrolę zgodności z prawem wykonywania zadań administracji publicznej, stosują środki określone w tej ustawie, a zatem w świetle brzmienia jej art.145 § 1 badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art.134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Badając sprawę w powyższym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny analizował zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. przede wszystkim w aspekcie przepisów k.p.a. zawierających podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej, a także w aspekcie prawa materialnego jakie w powyższej sprawie stanowiło podstawę rozstrzygania merytorycznego w zakresie wniosku o wymianę pozwolenia na prowadzenie pojazdów mechanicznych. Dokonawszy oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszona została naczelna zasada postępowania administracyjnego to jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art.7 kpa. Z zasady tej wynikają dla organu administracji państwowej między innymi obowiązki określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością oraz przeprowadzenie z urzędu wskazanych w sprawie dowodów w celu załatwienia sprawy. Z przepisu art.7, a także i 77 § 1 kpa wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z własnej inicjatywy gromadzić dowody służące prawidłowemu rozstrzygnięciu sprawy. Nie do pogodzenia z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą praworządności i dochodzenia prawdy obiektywnej byłoby stanowisko, w myśl którego rola organu orzekającego sprowadzałaby się do roli biernego podmiotu oczekującego na dowody przeprowadzane przez stronę postępowania zgodnie z zasadą obowiązującą w procedurze cywilnej, a to zgodnie z art.6 k.p.c. oznaczającą, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na tej stronie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. W postępowaniu przed organami administracji publicznej reguły przewidziane w przepisie art.6 k.c. nie mają zastosowania. W myśl przywołanych zasad postępowania administracyjnego ciężar dowodu – z mocy art.77 § 1 kpa – spoczywa na organie administracyjnym i jeśli strona przedłoży niepełny materiał dowodowy, wówczas organ ten ma obowiązek z własnej inicjatywy uzupełnić go, aż do uzyskania pewności co do istnienia określonego stanu faktycznego sprawy. Stosownie bowiem do przepisu art.77 § 1 i art.80 k.p.a. – podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracji publicznej pełnego materiału dowodowego – pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Jako "dowolne" należy traktować również ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art.80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art.77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku sine qua non wydania decyzji o przekonującej treści (art.7 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w aspekcie powyższych wywodów uznał, iż opisanym wyżej wymaganiom nie odpowiada ostateczna decyzja wydana w niniejszej sprawie, a skarga skutkuje jej uchyleniem. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż na podstawie zgromadzonych w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego dowodów zostało ustalone, iż dokumenty w postaci pozwolenia na prowadzenie pojazdów mechanicznych i załącznik do pozwolenia w postaci wkładki kontrolnej, które to dokumenty znajdowały się w posiadaniu skarżącego, posiadały określoną numerację oraz daty. Ustalone zostało jednocześnie, iż numeracji tej oraz datom, w rejestrze otrzymywanych i wydawanych druków pozwoleń na prowadzenie pojazdów mechanicznych, przypisana jest inna niż skarżący osoba o nazwisku S. Przy bezspornie obowiązującej w procedurze administracyjnej zasadzie, zgodnie z którą żadne niejasności czy też wątpliwości dotyczące stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść obywatela, pozostawienie sprawy w sferze domniemań lub domysłów było niedopuszczalne. Zgodnie z przywołanymi wcześniej przepisami k.p.a. organ administracji zobligowany był podjąć dalsze czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia przyczyn niezgodności wskazanych zapisów. Powinno to było nastąpić poprzez uzyskanie niezbędnych dla ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy informacji o osobie, której nazwisko wpisane było w dokumentacji zbieżnej z numeracją posiadanych przez skarżącego dokumentów. Istotne dla wyjaśnienia sprawy wydaje się również dokonanie sprawdzenia wpisu numeru dowodu osobistego na blankiecie przedmiotowego pozwolenia na prowadzenie pojazdów mechanicznych. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż dotychczasowo przeprowadzone postępowanie dowodowe nie pozwoliło na ustalenie, iż dokument w postaci pozwolenia na prowadzenie pojazdów mechanicznych nie odpowiada obowiązującym w czasie jego wydawania przepisom lub z innych przyczyn dotknięty jest nieważnością. Tylko taka konstatacja pozwalałaby na podjęcie decyzji o odmowie wymiany posiadanego przez skarżącego dokumentu na nowy w oparciu o wskazane w zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego. Zdaniem Sądu, organ administracji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien rozważyć konieczność posiłkowania się nawet postępowaniem przed innymi organami lub sądem, jeżeli postępowanie administracyjne okaże się niewystarczającym środkiem w celu ustalenia prawdy obiektywnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako istotne uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy należy również potraktować przeprowadzenie przez organ II instancji dowodu, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdza się tam bowiem, iż "dodatkowe postępowanie przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało, iż nazwisko "B." nie figuruje na protokołach egzaminacyjnych z tego okresu". Z treści art.10 § 1 kpa wynika, iż ustosunkowanie się do całego materiału faktycznego i prawnego, zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest szczególnym uprawnieniem strony z racji jego udziału w postępowaniu. Jest to zasada czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu. Bez tej zasady strona byłaby rzeczywiście nie podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się postępowania. Jest ona wprowadzona jako uprawnienie strony do czynnego udziału. Przejawia się ona np. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawa strony dostępu do akt sprawy, prawa do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, przed rozpatrzeniem materiału dowodowego w postaci wskazanej w zaskarżonej decyzji, organ II instancji był obowiązany do wysłuchania wypowiedzi skarżącego co do przeprowadzonych dowodów. Jak już wcześniej zauważa się, w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art.7 i 77 § 1 k.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji winien również zwrócić uwagę, iż powołany w treści zaskarżonej decyzji akt prawny, a to rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2000 r. (Dz.U. Nr 39, poz.459 z późn. zm.) po myśli § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 roku w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. 02.69.640), utracił moc. W oparciu o powyżej przytoczone motywy Sąd orzekł jak w sentencji na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. O kosztach orzeczono po myśli art.200 p.p.s.a.