II SA/Ka 2274/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Jak wynika z akt sprawy, Prokurator Rejonowy w C., prowadząc postępowanie w sprawie zgonu spowodowanego zatruciem tlenkiem węgla w łazience mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w C., poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o zdarzeniu. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego i sprawności technicznej przewodów kominowych i instalacji gazowych w budynku przy ul. [...] w C., wyznaczając przeprowadzenie oględzin na dzień [...] r. Jednocześnie już w dniu [...] r. dokonano oględzin lokalu nr [...] oraz znajdującej się w nim instalacji gazowej i przewodów wentylacyjnych oraz kominów na strychu budynku. [...] r. M.W., zawiadomiona jako właścicielka nieruchomości o prowadzonym postępowaniu, oświadczyła, że dokonywała sprawdzeń przewodów kominowych oraz ich remontu, na podstawie inwentaryzacji i opinii sporządzonej przez Spółdzielnię Kominiarską w C. W aktach sprawy znajduje się opinia nr [...] z dnia [...] r. sporządzona przez Mistrza Kominiarskiego J.A. z przeprowadzonej inwentaryzacji przewodów kominowych, zawierająca m.in. zalecenia dotyczące wykonania robót remontowych w odniesieniu do kominów w części ponad dachem oraz faktura nr [...] z [...] r. dotycząca zapłaty za tynkowanie i remont kominów w przedmiotowym budynku. W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] ustalono stan i rodzaje istniejących w nich instalacji, sposób wentylacji. Zakres prac w odniesieniu do kominów w części ponad dachem został potwierdzony oświadczeniem A. S. z dnia [...] r., złożonym w siedzibie organu nadzoru budowlanego. Informując właścicielkę nieruchomości pismem z dnia [...] r. o możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jednocześnie zobowiązał ją do przedstawienia protokołu ze sprawdzenia sprawności technicznej stanu przewodów kominowych i instalacji gazowych, z wyłączeniem lokalu nr [...], albowiem w stosunku do tego lokalu sprawdzenie to miało miejsce [...] r. Zlecenie na wykonanie takich sprawdzeń zostało udzielone, z równoczesnym poinformowaniem organu o braku zgody lokatora mieszkania nr [...] na ich przeprowadzenie. [...] r. został organowi nadzoru przekazany protokół nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych, sporządzony [...] r. W protokole tym stwierdzono, że urządzenia podłączone do przewodów spalinowych dymowych w pionie mieszkań [...] mogą czasowo nie funkcjonować prawidłowo ze względu na wysoką ścianę sąsiedniego budynku (silne wiatry), odnotowano również, że wszystkie piece posiadają wkłady elektryczne. Przedłożono również protokoły z przeglądów instalacji gazowych w mieszkaniach [...] i [...]. Odnośnie mieszkania nr [...] protokół zawiera informację o odciętym dopływie gazu ze względu na brak ciągu kominowego. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., działając w oparciu o art. 66 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał M.W. usunięcie nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] w C., poprzez nadbudowę komina czteroprzewodowego o wymiarach 1,20 x 0,38 m, usytuowanego w odległości 1,4 m od ściany przygranicznej budynku zlokalizowanego na działce przy ul. [...], w sposób spełniający warunki wynikające z Polskiej Normy [...] – "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły. Wymagania techniczne i badania przy odbiorze". W uzasadnieniu podano, że do komina czteroprzewodowego o wymiarach 1,20 x 0,38 m podłączone są: zdemontowany junkers w łazience mieszkania nr [...] oraz wentylacja ubikacji mieszkania nr [...], junkers w łazience mieszkania nr [...] oraz wentylacja łazienki i ubikacji mieszkania nr [...]. Komin ten usytuowany jest w odległości 1,4 m od ściany sąsiedniego budynku na posesji nr [...], a jego wyloty znajdują się 7,2 m poniżej górnej krawędzi tej ściany, stanowiącej przeszkodę w rozumieniu Polskiej Normy [...]. Przy takim usytuowaniu wylotów istnieje możliwość występowania zakłóceń ciągu w przewodach w zależności od kierunku wiatru, a urządzenia podłączone do przewodów spalinowych i dymowych w mieszkaniach nr [...] i [...] mogą czasowo nie funkcjonować, co potwierdza opinia kominiarska z [...] r. Do czasu podwyższenia komina za niedopuszczalne uznano zatem użytkowanie junkersa gazowego w łazience mieszkania nr [...]. Wydanie nakazu podwyższenia komina uzasadniono przepisem art. 66 pkt 1 i 3 prawa budowlanego oraz pkt 3.3.2.1. powoływanej Polskiej Normy, zgodnie z którym przy usytuowaniu komina obok elementu stanowiącego zasłonę, dla prawidłowego działania przewodów, ich wyloty powinny znajdować się co najmniej o 0,3 m wyżej od górnej krawędzi przeszkody dla kominów usytuowanych w odległości do 1,5 m od tej przeszkody. W złożonym odwołaniu M. W. zawnioskowała uchylenie decyzji lub jej zmianę i odstąpienie od obowiązku budowy komina na rzecz zastosowania deflektorów. W uzasadnieniu podniosła, że aktualnie lokatorzy mieszkań [...] i [...] nie korzystają z gazu i stan taki właściciel nieruchomości zamierza utrzymać, planując zastosowanie energii elektrycznej do ogrzewania wody i pomieszczeń. Strona wskazała także, że nieruchomość nie przynosi dochodu, na jej utrzymanie wydatkowała w ostatnim czasie znaczne kwoty i nie posiada środków na sfinansowanie remontu komina. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, naruszających art. 61 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego, mając na celu likwidację tego naruszenia, zgodnie z art. 66 prawa budowlanego, nakazuje właścicielowi obiektu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W budynku przy ul. [...] w C. stwierdzono istnienie komina usytuowanego w odległości 1,40 m od ściany sąsiedniego budynku, którego wyloty znajdują się 7,2 m poniżej górnej krawędzi tej ściany. Do komina tego podłączone są: wentylacja łazienek mieszkania [...] i [...] oraz nieczynne aktualnie junkersy w mieszkaniach [...] i [...]. Przy takim usytuowaniu wylotów istnieje możliwość występowania zakłóceń ciągu w przewodach, dlatego do czasu wykonania nakazu podwyższenie komina nie jest dopuszczalne użytkowanie junkersa w łazience mieszkania nr [...]. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach M. W. zwróciła się o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podała, że budynek pochodzi z roku [...], a obecnie stanowi współwłasność skarżącej, jej córki E. M.i W. i wnuka M.W. W roku [...], w oparciu o decyzje odpowiednich władz, do budynku został doprowadzony gaz. Do wysokości komina nie było wówczas żadnych zastrzeżeń. Obecnie w lokalu nr [...] brak jest jakichkolwiek urządzeń gazowych, zatem podwyższenie komina ze względu na piecyk w łazience lokalu nr [...] jest nadmiernym wydatkiem. Skarżąca stwierdziła, że jest gotowa usprawnić wentylację w lokalach oraz doprowadzić do zmiany stosownego medium z gazu na prąd, aby uniknąć konieczności budowy komina o wysokości 8 m. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając, że zagrożenie dla użytkowników piecyka w mieszkaniu nr [...] jest wystarczającym argumentem do wydania nakazu podwyższenia komina. W pismach uzupełniających skargę M. W. zwróciła uwagę na ujawnienie faktu podłączenia lokalu nr [...] do przewodu kominowego budynku nr [...], które pierwotnie ocenione przez nią jako samowolne, zostało następnie wyjaśnione z powołaniem się na umowę zawartą [...] r. między ówczesnymi właścicielami nieruchomości. Z umowy tej, dołączonej do akt wynika, że w zamian za nieodpłatne oddanie placu pod budowę wspólnej ściany Z.B., ojciec skarżącej i inwestor budynku przy ul. [...], uzyskał prawo do dobudowania się do tej ściany, jak również do nadbudowy. W ścianie tej przewidziano pozostawienie otworów dla ułożenia dźwigarów stropowych oraz wykonanie otworów kominowych dla pieców domu przybudowanego Z.B. Protokół nr [...] z [...] r. Okręgowego Zakładu Usług Kominiarskich w K. potwierdza, że do przewodów kominowych budynku [...] podłączone jest mieszkanie p. A.O. z budynku nr [...]. Jednocześnie do akt sprawy dołączona została opinia nr [...] z [...] r., sporządzona przez Zespół A [...] w C., dotycząca koncepcji rozwiązania wentylacji i przewodów kominowych pomieszczeń [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w C. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną, z zastrzeżeniem ust. 2, zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, w tym dotychczasowe przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis art. 61 prawa budowlanego w brzmieniu mającym zastosowanie do rozpatrzenia niniejszej sprawy przewidywał, że właściciele bądź zarządcy obiektów budowlanych są obowiązani do ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem i utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym. Przepis ten kreuje obowiązek po stronie wskazanych w nim podmiotów, którymi są zarządca lub właściciel albo współwłaściciele budynku. W razie stwierdzenia naruszenia tego obowiązku właściwy organ jest uprawniony do wydania decyzji, mającej na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektów budowlanych. Decyzje takie mogą być podejmowane na podstawie przepisów art. 62 ust. 3, art. 66-69 oraz art. 71 ust. 3 prawa budowlanego. Decyzje te winny być kierowane do podmiotów, na których, zgodnie z art. 61 ustawy, ciąży wskazany obowiązek. Odnosząc podniesione kwestie do kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że nie został w niej precyzyjnie określony krąg osób zobowiązanych. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości tytuł prawny M. W. do przedmiotowej nieruchomości, to organy prowadzące postępowanie nie zweryfikowały oświadczenia pochodzącego od najemcy, czy jest ona wyłączną właścicielką nieruchomości. Z ujawnionych przez skarżącą okoliczności wynika, że jest ona jedynie współwłaścicielką budynku. W takim stanie, ewentualny obowiązek winien być przez organy nałożony na wszystkich współwłaścicieli, chyba że ujawniony zostanie fakt skutecznego ustanowienia zarządcy nieruchomości. W tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, ustalenia te nie zostały bowiem dokonane. Podjęte w sprawie rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego zostały wydane w oparciu o art. 66 pkt 1 i 3 prawa budowlanego. Przepis ten stwarza organom nadzoru budowlanego możliwość egzekwowania obowiązków, o których mowa w art. 61 prawa budowlanego. Stanowi on podstawę wydawania decyzji, w których organy nadzoru budowlanego nakazują usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis ten nie określa treści decyzji wydawanych w celu korygowania nieprawidłowości. W zależności od ustalonych potrzeb, organ może nakazać wykonanie określonych robót budowlanych, użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, wyposażenie obiektu w odpowiednie urządzenia techniczne. Rozstrzygnięcie w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie art. 66 prawa budowlanego zawsze powinno uwzględniać indywidualne cechy obiektu, a rodzaj i zakres nakazów skierowanych do inwestora powinien być ustalony od konkretnych potrzeb (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2002 r., sygn.akt SA/Bk 101/02, niepubl.). W rozpatrywanym przypadku nakazano wykonać nadbudowę komina czteroprzewodowego spalinowo-wentylacyjnego. Ustalając, iż wylot komina znajduje się 7,2 m poniżej ściany stanowiącej przeszkodę i nakazując wylot ten wyprowadzić min. 0,3 m ponad przeszkodę, organ w rezultacie nakazał wykonanie nadbudowy o wysokości 7,5 m. Kwestia tego parametru komina jaką jest wysokość nakazanej nadbudowy, została przy tym przez organ zupełnie pominięta. Niewątpliwie zaś powinna ona zostać rozważona, nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, gdy wykonanie jednego nakazu organu nadzoru budowlanego może stać się przyczyną kolejnych zagrożeń dla bezpieczeństwa mienia lub ludzi. W przekonaniu Sądu do wydania zaskarżonej decyzji doszło również bez należytego rozważenia stanu faktycznego. Rozpoznanie nieodpowiedniego stanu technicznego bądź zagrożeń wynikających z użytkowania komina, winno być poprzedzone ustaleniem jego funkcji. W toku postępowania skarżąca podnosiła, że mimo istniejącej instalacji gazowej, w lokalach [...] i [...], instalacje te w dacie orzekania nie funkcjonowały, a właściciel nieruchomości deklarował zastąpienie medium gazowego prądem. To w gestii właściciela lokalu leży wybór stosowanego sposobu ogrzewania i użytkowanej instalacji, wybór ten zaś ma znaczenie dla określenia rodzaju przewodów. Funkcja zaś spełniana przez przewody (spalinowe, wentylacyjne) wpływa na parametry i wymagania co do stanu technicznego przewodów. W tym miejscu należy podkreślić, że nakładając na skarżącą określony obowiązek, organy wskazały na parametry jakim winny odpowiadać przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły, zgodnie z Polską Normą [...]. Zgodnie z postanowieniami tej normy (pkt 3.3.1.13), do przewodów wentylacyjnych mają zastosowanie wymagania dotyczące pozostałych rodzajów przewodów, jeżeli chodzi o kwestię wysokości ich wyprowadzania, co podkreślono w uzasadnieniach wydanych decyzji, wskazując na bezprzedmiotowość rozróżniania w tym zakresie funkcji spełnianej przez przewody. Powoływana Polska Norma, zgodnie z jej punktem 1.1. reguluje wymagania techniczne, badania wykonywane przy odbiorze przewodów dymowych, spalinowych i wentylacji grawitacyjnej, murowanych z cegły i obowiązuje od 1 lipca 1990 r. Nieruchomość skarżącej pochodzi z roku [...] i nie ustalono, aby w budynku tym prowadzone były prace, w szczególności w zakresie istniejących kominów, uzasadniające bezpośrednie stosowanie standardów zawartych w powoływanej normie. Skoro w stosunku do przewodów istniejących w budynku nie była prowadzona procedura odbioru, brak jest podstaw do stawiania tezy, iż jedynym sposobem na doprowadzenie obiektu pochodzącego z roku [...] do odpowiedniego stanu technicznego, jest doprowadzenie go do parametrów odpowiadających aktualnie obowiązującej normie. Przez należyty stan techniczny, o jakim mowa zarówno w art. 61, jak i w art. 66 pkt 1 prawa budowlanego, należy rozumieć stan pełnej sprawności technicznej obiektu lub jego części, jego pełną funkcjonalność, brak uszkodzeń tę sprawność pomniejszających, nie zaś wyłącznie zgodność z aktualnymi standardami i normami technicznymi, które wszak podlegają zmianom i nowelizacjom. Jakkolwiek zatem do wydania decyzji na podstawie art. 66 pkt 1 wystarcza nieodpowiedni stan techniczny obiektu, to stan taki w warunkach konkretnego przypadku winien być stwierdzony, ze wskazaniem stwierdzonej dysfunkcjonalności technicznej, zaś wydane rozstrzygnięcie winno dokładnie określać treść i granice nałożonego obowiązku, indywidualizując go w zależności od cech potrzeb i cech danego obiektu. Rozstrzygając ponownie sprawę, organy nadzoru budowlanego winny ustalić jakie funkcje badane przewody winny spełniać, czy w tym zakresie przewody te są sprawne i funkcjonują prawidłowo, jeżeli zaś przewody nie działają prawidłowo, to w jaki sposób możliwe jest zapewnienie określonym pomieszczeniom koniecznego sposobu wentylacji. Ustalenia te winny być poczynione z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego, w tym ujawnionego faktu podłączenia budynku nr [...] do przewodów kominowych budynku sąsiedniego, przewidzianego już na etapie budowy obu nieruchomości oraz istniejących, znanych technicznych środków zapewnienia obiektom budowlanym sprawnie funkcjonującej wentylacji. Mając na względzie przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 152 ustawy, Sąd był zobowiązany do określenia w wyroku, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Wobec nie zgłoszenia przez stronę wniosku o przyznanie zwrotu kosztów postępowania do zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.