II SA/Ka 2282/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie NSA Wiesław Morys (spr.) Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych o d d a l a s k a r g ę. Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu T. odmówił uznania J.S. za bezrobotnego z powodu przyjęcia, że nie spełnił on wówczas warunków z art.2 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz.1). Decyzja ta stała się ostateczną bez zaskarżenia. W wyniku kolejnej rejestracji mającej miejsce w dniu [...] decyzją z tej daty Prezydent Miasta T., na zasadzie art.2 ust.1 pkt 2, art.23 ust.1 i 2, art.6 pkt 6 lit a i b cytowanej powyżej ustawy o zatrudnieniu... w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, uznał J.S. za osobę bezrobotną, odmawiając mu przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu stwierdził, iż suma okresów, o których mowa w art.23 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy, przypadających w 18 miesiącach poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co nie pozwala na przyznanie prawa do zasiłku. Natomiast spełnione zostały przesłanki dla uznania go za bezrobotnego. I to rozstrzygnięcie stało się ostateczne bez zaskarżenia. Pismem z dnia [...] J.S. zwrócił się do Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w T. o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, argumentując, iż od [...] jest tamże zarejestrowany, początkowo jako osoba poszukująca pracy (w tym czasie [...]), zaś od dnia [...] jako bezrobotny (od tej daty [...]). Uzyskał pisemną odpowiedź tego organu, wedle którego składane dokumenty i wywody nie wnoszą niczego nowego do sprawy, nie skutkują też możliwością zmiany zajętego w ostatecznej decyzji stanowiska. W wyniku kolejnych pism J.S. ustalono, iż w Sądzie Rejonowym w T. zawisła sprawa z jego powództwa przeciwko Powiatowemu Urzędowi Pracy w T. o zapłatę. Postępowanie w tej sprawie umorzono na skutek cofnięcia pozwu, po pouczeniu przesz Sąd, że należy wydać ponowną decyzję w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta T., na zasadzie art.23 ust.1 i 2, art.6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514), odmówił przyznania J.S. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W jej uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, zaś co do meritum sprawy stwierdził, że bezrobotny nie spełnia warunków dla przyznania mu prawa do zasiłku, gdyż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji ([...]) nie wykazał 365 dni okresów zaliczalnych wymienionych w art.23 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy. Brak jest podstaw do wiązania tego okresu z datą rejestracji osoby jako poszukującej pracy ([...]). Dlatego orzekł jak w osnowie. W odwołaniu J.S. domagał się uchylenia powyższego rozstrzygnięcia i przyznania mu prawa do zasiłku. Przedstawiając tok dotychczasowego postępowania w sprawie, naprowadził na spełnienie przesłanek warunkujących prawo do przedmiotowego świadczenia. Wywodził je z faktu pierwszej rejestracji i okresu 18 miesięcy go poprzedzających. Dlatego rozstrzygnięcie to uważał za naruszające przepisy prawa materialnego. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.2 ust.1 pkt 2 i art.23 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art.138(1 pkt 2 k.p.a., uchylono powyższą decyzję i umorzono postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił, że w stosunku do odwołującego się zapadły poprzednio dwie decyzje ostateczne. Pierwsza z dnia [...] odmawiająca uznania go za osobę bezrobotną, druga z dnia [...] uznająca go za bezrobotnego i odmawiająca przyznania prawa do zasiłku z powodu braku wykazania zaliczalnego okresu 365 dni w ciągu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających datę rejestracji w urzędzie pracy. Dalsza korespondencja pomiędzy bezrobotnym i urzędem pracy oraz składane dokumenty nie zmieniły okoliczności sprawy. Pozew złożony w Sądzie Rejonowym w T. przeciwko Urzędowi Pracy w T. o zapłatę skarżący wycofał. W ocenie organu drugiej instancji kwestionowana obecnie decyzja dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zapadła w dniu [...] decyzja orzekająca o odmowie prawa do zasiłku nie została zaskarżona przez bezrobotnego. Zdaniem organu obie sprawy, w których te rozstrzygnięcia wydano cechuje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, nadto obie wydano w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Dlatego nowa decyzja dotknięta jest wadą nieważności po myśli art.156§1 pkt 3 k.p.a.. Jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w postępowaniu odwoławczym następuje przez jej uchylenie. Niezależnie od tego zagadnienia organ zważył, iż odwołującemu się nie przysługuje prawo do zasiłku, gdyż nie spełnił wymaganych ku temu przesłanek. Wojewoda odniósł się do okresu 18 miesięcy sprzed rejestracji, tj. sprzed [...] i objął analizą okres od dnia [...] do [...]. W tym czasie odwołujący się pozostawał w [...] i podlegał ubezpieczeniu społecznemu w okresie od [...] do dnia [...], a więc przez czas krótszy niż 365 dni. Dołączone przez odwołującego się po zapadnięciu decyzji z dnia [...] dokumenty jedynie dowodziły stanu faktycznego, który był elementem zarówno ówczesnego stanu faktycznego, jak też należał do sfery faktów istniejącej w dacie wydawania decyzji z dnia [...]. Kwestionowana obecnie decyzja narusza zatem w przekonaniu organu drugiej instancji wyrażoną w art.16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Na koniec odnosząc się do twierdzeń odwołującego się w przedmiocie statusu osoby bezrobotnego i statusu osoby poszukującego pracy, organ wywiódł, że prawo do zasiłku przepisy ustawy łączą wyłącznie z legitymacją bezrobotnego. Te kwestie J.S. znał, albowiem poświadczył podpisem zapoznanie się z wszelkimi przepisami i procedurami obowiązującymi w tym zakresie. Z tych przyczyn orzeczono jak w osnowie decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, akcentując prezentowaną w postępowaniu administracyjnym wadliwość stanowiska organów wypowiadających się w sprawie. Wskazał na służące mu – w jego ocenie – prawo do zasiłku dla bezrobotnych, które z tytułu niewypłacenia wyraża się należnością w kwocie [...] zł. Tej kwoty, wraz z dalszymi sumami domagał się od Powiatowego Urzędu Pracy w T., powołując się na dotychczasową argumentację oraz błędne pouczenia pracowników wspomnianego urzędu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Dalej należy stwierdzić, że wedle treści art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych. W toku właściwego postępowania badają więc czy owe akty nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (p. art.145 §1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolują również, czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 §1 pkt 2 tej ustawy). Przy czym, w myśl art.134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w tych ramach niepodobna było dopatrzyć się wskazanych uchybień, stąd rozpoznawana skarga nie podlegała uwzględnieniu. Rozstrzygnięcie to wydano w wyniku zgromadzenia wszelkich dowodów potrzebnych do załatwienia sprawy, trafnej ich oceny oraz poprawnych ustaleń faktycznych. Dały one podstawę dla poczynienia zasadnych rozważań prawnych dokonanych pod kątem przesłanek prawidłowo zastosowanej normy prawa. Zatem nie narusza przepisów prawa. W istocie rację ma organ odwoławczy eksponując w sprawie zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Jest ona jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego, a oznacza m.in. niedopuszczalność ponownego orzekania w sprawie zakończonej poprzednio inną decyzją ostateczną.. Postępowanie w tej samej sprawie w trybie zwyczajnym nie może toczyć się wielokrotnie, jak też nie może w niej zapaść więcej niż jedno orzeczenie. Uchybienie tej regule poprzez wydanie nowej decyzji w tej samej sprawie poprzednio zakończonej inną decyzją ostateczną prowadzi do uznania tego nowego rozstrzygnięcia za nieważne po myśli art.156§1 pkt 3 k.p.a.. Z kolei nieważność ta w postępowaniu odwoławczym skutkuje uchyleniem wadliwej decyzji. A skoro brak podstaw do wszczęcia i prowadzenia nowego postępowania zasadna jest konkluzja o jego bezprzedmiotowości, która nakazuje umorzenie go na zasadzie art.105§1 k.p.a. w związku z art.138§1 pkt 2 k.p.a.. W świetle tych wywodów zaskarżona decyzja odpowiada więc prawu. Jak słusznie zauważył Wojewoda Ś. w rozpoznawanej materii zasiłku dla bezrobotnych zapadły dwie decyzje co do istoty skierowane do skarżącego, tj. z dnia [...] i z dnia [...], przeto obie dotyczyły tego samego podmiotu i przedmiotu. Trafny jest także wniosek wyprowadzony przez ten organ, że wydano je w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Co prawda przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a więc aktu prawnego zawierającego przepisy prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie, na przestrzeni czasu dzielącego oba rozstrzygnięcia uległy nowelizacji, jednakowoż nie nastąpiło to w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w sprawie, a zatem nie w zakresie istotnym z punktu widzenia rozpatrywanego zagadnienia. W obu przypadkach identyczny był również stan faktyczny spraw, albowiem nie uległ on zmianie w istotnym zakresie w tym czasie, a tylko skarżący przedstawił organowi nowe dowody dokumentujące i potwierdzające poprzednio ustalone i istniejące fakty. Wynika z nich, że skarżący nie spełnił warunku dla uzyskania zasiłku, gdyż nie wykazał zatrudnienia albo okresu zaliczalnego w rozumieniu art.23 ust.1 i 2 cytowanej wyżej ustawy w wymiarze co najmniej 365 dni przypadających na okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji. Dokumentami tymi są: zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] dotyczące okresu ubezpieczenia społecznego skarżącego oraz decyzja Prezydenta Miasta T. o [...] z dnia [...], która dokumentuje to zdarzenie datowane na dzień [...]. Wszak, jakkolwiek wydane po dacie zapadnięcia poprzedniej decyzji ostatecznej, dowodzą one faktów istniejących w dacie poprzedniego orzekania, które organ ustalił. Zatem nie podważają poglądu o tożsamości stanów faktycznych w obu sprawach. W tym miejscu godzi się zająć stanowisko, że omawiane dowody można byłoby co najwyżej rozpatrywać w aspekcie żądania wznowienia postępowania, chociaż wydaje się, iż nie stanowiłyby one wystarczającej podstawy do uruchomienia owego nadzwyczajnego trybu właśnie z przytoczonych względów, niezależnie od tego, że skarżący podania w tym kierunku nie złożył. Powracając do tematu godzi się na koniec nadmienić, że w ocenie tożsamości spraw istotnym jest, aby stan faktyczny był identyczny w odniesieniu do faktów prawotwórczych, a więc istotnych dla rozstrzygnięcia, bo zmiana elementów prawnie obojętnych z tego punktu widzenia nie ma znaczenia dla tej operacji (tak Janusz Borkowski w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 1998 r., str.816). Te okoliczności organ zasadnie ocenił i rozważył. Na koniec należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie badanie poprawności decyzji umarzającej postępowanie, przeto niepodobna rozstrzygać o meritum sprawy (zasiłku dla bezrobotnych). Z tej też przyczyny zarzuty skarżącego, jak też zresztą szersze wywody organu co do tego świadczenia są zbędne i bezskuteczne. Pod tym względem bowiem sprawa nie może być rozpoznawana właśnie z tego powodu, że już została wcześniej ostatecznie rozstrzygnięta. Zatem tylko marginalnie trzeba podnieść, że nie potwierdził się zarzut błędnego poinformowania skarżącego o służących mu prawach, a wręcz przeciwnie z akt administracyjnych wynika zapoznanie się skarżącego z wszelkimi istotnymi przepisami w przedmiotowym zakresie, że zagadnienie zróżnicowania statusu osób poszukujących pracy i bezrobotnych nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, a dla omawianego świadczenia istotnym jest status bezrobotnego, którego nie może uzyskać osoba prowadząca działalność gospodarczą (pozostająca w rejestrze, jeśli podjęła działalność w okresie objętym wpisem), nadto że dalsze prezentowane przezeń kwestie nie mogą spowodować wzruszenia kontrolowanego rozstrzygnięcia, bo nie należą do istoty postępowania. Wreszcie, trzeba zwrócić uwagę, że rozpoznanie roszczenia o zasądzenie sprecyzowanej w skardze kwoty nie mogło nastąpić w niniejszym postępowaniu, bowiem sądy administracyjne nie są właściwe w tej materii, jako powołane do oceny legalności aktów administracyjnych. Jednocześnie należy wyjaśnić skarżącemu, iż żądanie to potraktował Sąd nie jako formalnie zgłoszone żądanie zapłaty, które podlegałoby odrzuceniu, lecz jako ilustrację wysokości należności. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.