II SA/Ka 2324/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant ref. stażysta Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie A na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka o jej niewykonalności w całości Starosta B. decyzją z dnia [...] r. udzielił Stowarzyszeniu A pozwolenia na użytkowanie noclegowni dla ludzi bezdomnych położonej w K. przy ulicy [...]. U podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia przywołano art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( wówczas tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 obecnie Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) a w jego uzasadnieniu podano, iż inwestor wystąpił z wnioskiem "o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania" pomieszczeń gospodarczych na noclegownie dla ludzi bezdomnych. Wskazano, iż w tej sprawie toczyło się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, które zostało zawieszone postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r., zobowiązującym równocześnie inwestora do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie noclegowni. To postępowanie jest efektem wykonania przez inwestora obowiązku wynikającego z opisanego powyżej postanowienia. Organ stwierdził ponadto, iż zostały spełnione przesłanki do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu i przywołał ustalenia z rozprawy administracyjnej na okoliczność, iż "strony nie wniosły sprzeciwu co do wzajemnego usytuowania baru gastronomicznego przy ul. [...] w K. i noclegowni przy ul. [...]". Odwołanie od decyzji wniósł A.P. podnosząc iż to on pierwszy poczynił staranie o rozpoczęcie działalności w barze. Odwołujący wyraził obawę, iż pozwolenie na użytkowanie noclegowni sprawi, że nie otrzyma "koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych... ze względu na brak wystarczającej odległości od noclegowni". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie noclegowni dla ludzi bezdomnych w lokalu położonym przy ulicy [...] w K. Jako podstawę materialnoprawną przywołano art. 55 ust. 1 pkt 3, art. 56 ust. 1 i ust. 2, art. 57 i art. 59 ust.1 oraz art. 17 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a w uzasadnieniu wpierw wskazano z jakich przyczyn budynek nie może być przeznaczony na pobyt ludzi podając odpowiednie przepisy wykonawcze, których nie spełnia. Następnie organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji błędnie rozpoznał sprawę na podstawie art. 55 ust. 1 prawa budowlanego, gdy tymczasem wniosek dotyczył pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, a nadto decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu wydana została "bez dostarczenia przez inwestora odpowiednich dokumentów określonych w przepisie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane". W skardze wniesionej jeszcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie A wyjaśniło, że budynek przy ulicy [...] wybudowany został w [...] r. z przeznaczeniem na sklep spożywczy, ale już od [...] r. wykorzystywany był w innym celu wpierw na kolonie dla dzieci z rodzin patologicznych, a w latach [...] Stowarzyszenie B przeznaczyło go na dom samotnej matki. Od [...] r. obiekt ten służy jako noclegownia dla ludzi bezdomnych. Skarżące stowarzyszenie nie zgodziło się z twierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, że obiekt nie może być przeznaczony na pobyt ludzi i wykazywało, że spełnia wymagania prawne odnoszące się do tego rodzaju obiektów. Podniosło, że złożyło stosowną dokumentację celem uzyskania pozwolenia na użytkowanie i uznało, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest niesprawiedliwe i krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie podając jedynie, że skarga odnosi się w znacznej części do opisu czasokresu samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a tym samym "uzasadnienie decyzji z dnia [...] r. zachowuje swoją aktualność". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga musiała przynieść zamierzony skutek, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione, a z powodów, które Sąd administracyjny wziął pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), która to ustawa ma zastosowanie w sprawie mocą art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać wpierw należy, że kognicji Sądu poddana została decyzja organu architektoniczno budowlanego wydana w postępowaniu odwoławczym. Aby takie postępowanie zostało uruchomione koniecznym jest wniesienie odwołania w ustawowym terminie przez stronę postępowania. Stosownie bowiem do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ustalenie wpierw w postępowaniu wstępnym, zakreślonym granicami art. 134 k.p.a. czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Po pozytywnej weryfikacji tych kwestii, ale przed merytorycznym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy, organ ten zobligowany jest ustalić, czy odwołanie pochodzi od strony, przy czym legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, art. 29 i 30 k.p.a. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty i powoduje konieczność umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z pojęciami strony wiąże się pojęcie interesu prawnego, o istnieniu, którego przesądzają przepisy prawa materialnego, które przewidują w sprawie danego podmiotu możność prowadzenia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Przenosząc te rozważania prawne na rozpoznawany stan faktyczny wskazać należy, iż postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie zostało zainicjonowane odwołaniem A. P. W oparciu o akta postępowania nie sposób ustalić, czy wnoszący odwołanie był podmiotem uprawnionym do jego wniesienia. To, że organ I instancji doręczył późniejszemu odwołującemu swą decyzję nie jest przesłanką wystarczającą do przyznania A. P. przedmiotu strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Ze znajdujących się w aktach decyzji dotyczących ogólnie rzecz nazywając "baru gastronomicznego" prowadzonego, czy mającego funkcjonować w przyszłości, wynika, iż obiekt ten nie sąsiaduje z obiektem noclegowni. W postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A.P. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z przeznaczeniem obiektu w K. przy ul. [...] dla potrzeb lokalu gastronomicznego, ani skarżące stowarzyszenie, ani właścicielka obiektu położonego przy ulicy [...] ( noclegowni ) nie brali udziału, a przynajmniej nie są wymienieni jako strony postępowania i którym doręczano decyzję. Również w postępowaniu w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu na noclegownie zawisłym przed organem nadzoru budowlanego – A.P. nie posiadał statusu strony. Zakładając zgodną z prawem numerację obiektów należy dojść do przekonania, że lokal gastronomiczny usytuowany jest po przeciwległej stronie ulicy [...]. Gdyby tak było, to nie sposób z przepisów ustawy prawo budowlane wynieść interesu prawnego A.P. w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania czy też pozwolenia na użytkowanie obiektu nie sąsiadującego z nieruchomością, którą włada odwołujący ( jeżeli włada, bo ta kwestia też nie została wyjaśniona ). Również odwołujący nie wskazuje na istnienie interesu prawnego wywodzącego się z przepisami ustawy prawo budowlane, a swoje subiektywne przekonanie o posiadaniu przymiotu strony wywodzi z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Naprowadzone okoliczności uszły w całości uwadze organu odwoławczego, który bezkrytycznie przyjął, iż odwołujący posiada legitymację do wniesienia odwołania i rozpoznał a także rozstrzygnął sprawę merytorycznie. Nie wyjaśnienie tak newralgicznej dla postępowania odwoławczego kwestii stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 28 k.p.a. i przesądziło o obowiązku uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę właściwy organ odwoławczy zbada wpierw legitymację odwołującego do wniesienia odwołania mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w tym uzasadnieniu. Uchybienie zaskarżonej decyzji z podanych przyczyn uniemożliwiło Sądowi odniesienie się do zarzutów skargi, które w tej sytuacji są przedwczesne. Orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji Sąd działał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości, stosownie do treści art. 152 przywołanej ustawy.