II SA/Ka 2325/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie: NSA Bonifacy Bronkowski WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2004 r. sprawy ze skargi G. M. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] zł ([...]). Rada Miejska w B. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla trasy przebiegu obwodowej wschodniej – zmieniającego miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta B. Zgodnie z § 2 uchwały plan obejmował trasę przebiegu obwodowej wschodniej w M. i M. w granicach zakreślonych w załączniku graficznym do uchwały. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...]-[...], a wobec uwzględnienia części zarzutów dotyczących przebiegu ul. S., doszło do ponownego wyłożenia projektu planu od [...]-[...] roku. Skarżący G. M. złożył zarzut zarówno do pierwszego wyłożenia projektu – zarzut z [...], jak i do drugiego wyłożenia – zarzut z [...] Podał, iż jest właścicielem działki nr [...], a kwestionuje przebieg drogi krajowej, ekspresowej [...] (dawna [...]) w M. – dzielnicy B.. Uzasadnienie obu zarzutów jest bardzo podobne. Zdaniem skarżącego brak było podstaw prawnych do zmiany klasyfikacji drogi GP (głównej przyspieszonej) na S (droga ekspresowa). Uchwała z [...], będąca podstawą prawną opracowywanych zmian planu, w swej treści w ogóle nie zawiera wzmianki o drodze ekspresowej (klasy S), a jedynie o przebiegu trasy "obwodowej wschodniej", która ma w dotychczas obowiązującym planie zapis [...]. Organ planistyczny – zdaniem skarżącego – nie przeanalizował możliwości techniczno-ekonomicznych realizacji drogi krajowej przez teren o mniejszym znaczeniu ekologicznym, mniej nasycony zabudową mieszkaniową oraz nie uwzględnił wariantu tunelowego. W projekcie planu – jego tekście i rysunku brak zapisów dotyczących wyburzeń, dojazdów do istniejących budynków, planowanej ochrony przed uciążliwościami inwestycji drogowej. Nie ustalono także w projekcie źródeł finansowania zobowiązań wynikających z art.36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Środki zaskarżenia złożone przez skarżącego z dnia [...] i [...] zostały potraktowane jako protest, najpierw przez Zarząd (zarzut z [...] – stanowisko Zarząd [...]), a następnie Prezydenta Miasta (zarzut z [...] – stanowisko Prezydenta z [...]) i przekazane, jako nieuwzględnione, do rozpatrzenia Radzie Miejskiej. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska w B. – po zapoznaniu się z protestami wniesionymi przez G. M. – postanowiła je odrzucić. W podstawie prawnej uchwały powołano art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 z zm.) oraz art.23 ust.3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139 z zm.). W uzasadnieniu uchwały podano, że zarzuty skarżącego potraktowano jako protesty. W tej materii uzasadnienie uchwały nie zawiera żadnej argumentacji, w tym oceny ewentualnego interesu prawnego skarżącego, ani żadnych elementów indywidualizujących (położenie działki odnośnie terenu opracowania, zapisy dotychczasowe i obecne przeznaczenia). Całe uzasadnienie zmierza do wykazania zgodności z prawem przeprowadzonej procedury planistycznej. Wskazuje się na zgodność z art.10 ust.1 i 12 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwały inicjującej procedurę planistyczną, prace związane z wyborem wariantu drogi, która została zaprojektowana po trasach komunikacyjnych dotychczas istniejących, a usytuowanych w korytarzu między masywami górskimi [...] – doliną rzeki B.. Wersja tunelowa – przez teren Parku Krajobrazowego nie została przez Radę przyjęta z uwagi na znacznie wyższy szacunkowy koszt jej realizacji. Nadto podniesiono, że podstawą roszczeń przewidzianych w art.36 ustawy o zagospodarowaniu jest uchwalenie planu, a w związku z tym podjęcie uchwały o źródłach finansowania tych roszczeń przed uchwaleniem planu jest bezpodstawne. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił Radzie Miejskiej naruszenie przepisu art.23 ust.3 ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podał, że jego interes prawny wynika z faktu, iż w związku z realizacją inwestycji drogowej zostanie naruszone przysługujące mu prawo własności. Jego działka znajduje się poza granicami planu, ale odczuje skutki jego realizacji. Z prognozy oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko sporządzonej przez mgr G. S. wynika, że w odległości 50 m od krawędzi drogi wystąpią wibracje uniemożliwiające stały pobyt ludzi, a ponadnormatywny hałas będzie występował na obszarze o szerokości 150 m od krawędzi drogi. Ponieważ działka skarżącego znajduje się w obrębie planowanej drogi to posiada on interes prawny w kwestionowaniu zapisów projektu. W dalszej części skargi powtórzono wszystkie argumenty zawarte w zarzutach złożonych do wyłożonych projektów. Odpowiadając na skargę Rada Gminy B. podała, że zaskarżoną uchwałą odrzuciła zarzut skarżącego G. M., właściciela działki nr [...]. Wyjaśniła, że w dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego działka była położona w dwóch jednostkach: [...] – usługi i gastronomia oraz [...] – projektowana droga. W projekcie natomiast została przeznaczona dla zabudowy mieszkaniowej, usług zdrowia i oświaty "terenów objętych ponadnormatywną emisją zanieczyszczeń i poziomem hałasu", a projekt przewiduje możliwość przekształcenia funkcji mieszkaniowej na usługową. W pozostałej części odpowiedzi na skargę przedstawiono przebieg procedury planistycznej oraz powtórzono argumentację zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 8.11.2004 r. pełnomocnik Gminy B. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że działka skarżącego znajduje się poza zakresem opracowania projektu planu. Równocześnie przyznał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały i odpowiedź na skargę "są błędne". W piśmie procesowym z dnia [...] – złożonym jednak w terminie wyznaczonym do publikacji wyroku – Rada Gminy B. wyjaśniła, że zaskarżoną uchwałą odrzucono protesty skarżącego, a jedynie omyłkowo skierowano do Sądu odpowiedź jak na zarzuty. Nie budzi jednak w sprawie wątpliwości, że działka skarżącego nie mieści się w obrębie opracowania projektu planu, a więc zarzut mu nie przysługuje, a z kolei na uchwałę o odrzuceniu protestu ustawodawca nie przewidział skargi do sądu administracyjnego. Jednakże skarżącemu mimo nie objęcia jego nieruchomości opracowaniem będą przysługiwały uprawnienia ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska, w tym z art.112 i następnych w zakresie ochrony przed hałasem oraz przepisów art.130 i 136. Ustawa ta daje prawo żądania wykupu i odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 7.07.1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139 z zm.) przewiduje dwa instrumenty oddziaływania w stosunku do projektów planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonych do publicznego wglądu, jakimi są protesty, o których mowa w art.23 ustawy i zarzuty wnoszone na podstawie art.24 tej ustawy. Protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wniesienie zarzutu jest ograniczone do kręgu podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu. W rozpoznawanej sprawie zastrzeżenia skarżącego do wyłożonego projektu planu, określone przez niego jako zarzut, zostały zakwalifikowane jako protest i odrzucone zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] roku. Uchwała o odrzuceniu protestu co do zasady nie wymaga uzasadnienia, ani nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie do zaskarżonej uchwały sporządzono jednak uzasadnienie, ale nie wyjaśniono w nim z jakiego powodu Rada Gminy uznała, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym dla złożenia zarzutu. Jak wspomniano wyżej przepisy prawa nie wymagają od uchwały o odrzuceniu protestu uzasadnienia. Zasada ta nie dotyczy jednak odpowiedzi na skargę w której skarżący powołuje się na naruszenie swojego interesu prawnego i naruszenie to uzasadnia przez wskazanie, że działka będąca jego własnością znajduje się w terenie bezpośredniego szkodliwego oddziaływania na projektowanej inwestycji (wibracje, ponadnormatywny hałas). Wskazuje przy tym na materiały postępowania planistycznego w postaci prognozy oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest w odpowiedzi na skargę wykazać, że interes prawny (uprawnienie) skarżącego nie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu, a w związku z tym nie przysługiwało mu prawo złożenia zarzutu, a jedynie protestu. W sprawie jest bezsporne – wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę w której podano dotychczasowe i projektowane zapisy przeznaczenia terenu, że działka skarżącego nie jest objęta granicami opracowania projektu, a jedynie do nich przylega. Jednakże z art.24 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika by zarzut do projektu planu mogła złożyć jedynie osoba której nieruchomość objęta jest granicami projektu. Zarzut może bowiem wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu. Oznacza to, że organ planistyczny ma obowiązek w każdej sytuacji badać czy wnoszący posiada interes prawny, w który ingerują zapisy planu, a więc organy te powinny badać legitymację wnoszącego. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta bez dokonania analizy legitymacji skarżącego o czym świadczy nie wymagane prawem uzasadnienie tej uchwały, a w szczególności odpowiedź na skargę, która w ogóle nie pozostaje w związku faktycznym i prawnym z sytuacją skarżącego i zaskarżoną uchwałą. W konsekwencji brak ustaleń poczynionych przez organ gminy w zakresie interesu prawnego skarżącego uniemożliwiając Sądowi zajęcie stanowiska co do ewentualnego istnienia tego interesu. Z kolei brak związku między podjętą uchwałą a jej uzasadnieniem i odpowiedzią na skargę świadczy o mało dokładnym, starannym i wnikliwym rozpoznaniu zastrzeżeń skarżącego i także dyskwalifikuje zaskarżoną uchwałę. Wobec konieczności ponownego zbadania interesu prawnego skarżącego uprawniającego go do wniesienia zarzutu, przedwczesne byłoby obecnie odnoszenie się przez Sąd do poszczególnych zgłoszonych zastrzeżeń odnośnie wyłożonego projektu planu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z zm.) w związku z art.27 i art.24 ust.1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi zgodnie z dyspozycją art.152 p.p.s.a. orzeczono o niemożności wykonywania zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art.55 ust.1 ustawy o NSA w związku z art.97 § 2 ustawy "wprowadzającej" z dnia 30.08.2002 r.