II SA/Ka 234/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant sekr.sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2004 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę o d d a l a s k a r g ę Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] odmówił wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pomieszczeniem gospodarczym i garażem przewidzianego, stosownie do wniosku T. i T. małż. S., do realizacji w B. na działkach o nr pgr.[...],[...]. U podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia organ I instancji przywołał art.28 i 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 a obecnie Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.) zwanej dalej prawem budowlanym oraz art.89 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz.230 z późn. zm.). Natomiast w uzasadnieniu podano, że sprawę rozpoznając ponownie, wobec uchylenia uprzedniej decyzji (również odmownej) przez organ odwoławczy w trybie art.138 § 2 kpa uznano, iż zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizując bardzo obszernie zapisy planu organ wykazywał, iż zamierzenie inwestorów zmierza do obejścia przepisu gminnego, gdyż doszło do fizycznego podziału nieruchomości na dwie działki budowlane, których powierzchnia nie "może stanowić gospodarstwa rolnego". Nie zmienia tego poglądu, zdaniem organu dzierżawa sąsiedniej nieruchomości, albowiem nie została ona zawarta w formie aktu notarialnego gwarantującego trwałość umowy. Przywołując jeszcze i takie okoliczności jak wystąpienie inwestorów o zmianę przeznaczenia działek w planie zagospodarowania przestrzennego z terenu upraw polowych na tereny budownictwa mieszkaniowego, obecny sposób zagospodarowania działki i "przedłożone dokumenty do wniosku" organ stwierdził, iż w takiej sytuacji należało odmówić wydania pozwolenia na budowę. W odwołaniu T. S. i T. S. zarzucili rozstrzygnięciu obrazę art.32 ust.4 i art.33 ust.2 oraz art.35 ust.1-4 prawa budowlanego, i przypomnieli że o zgodności ich zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przesądziła ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Podali także, iż zarzut dokonania podziału nieruchomości na dwie działki budowlane "jest niezgodny z prawdą" i odnieśli się do pozostałych argumentów zawartych w uzasadnieniu kwestionowanej odwołaniem decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pomieszczeniem gospodarczym i garażem. W motywach decyzji organ II instancji wskazał, iż inwestor przedłożył wszelkie niezbędne dokumenty wymagane prawem przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, natomiast nie można w tym postępowaniu badać legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Uznano, przywołując na poparcie tego poglądu tezy zawarte w orzecznictwie, iż nawet w przypadkach nie budzących wątpliwości wad decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do orzekania w sprawach już raz rozstrzygniętych. Rozważając problem zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ podniósł, iż właściwy w tej sprawie organ odwoławczy – SKO dwukrotnie prowadził postępowanie odwoławcze i "za drugim razem orzekł o dopuszczalności lokalizacji" stąd przyjęto, iż niecelowe jest występowanie o uruchomienie trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze Prokurator Okręgowy w B. zarzucił decyzji Wojewody [...] rażące naruszenie art.35 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego polegające na wydaniu pozwolenia na budowę inwestycji sprzecznej z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i domagał się stwierdzenia jej nieważności. Cytując zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki B 30 RP RZ prokurator wykazywał, iż zamierzenie inwestorów pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu. Wskazano, iż deklarowana przez małż. S. hodowla krzewów ozdobnych nie mieści się w pojęciu upraw polowych – będących funkcją dominującą zapisu planu. Nadto w planie wprowadzono zakaz podziału na działki budowlane i realizacji obiektów nie związanych z produkcją rolną. Tymczasem działania podjęte przez inwestorów i współwłaścicieli nieruchomości B. i J. G. wskazują, że doszło do faktycznego podziału nieruchomości w wyniku którego powstały dwie działki "optymalne do zabudowy jednorodzinnej". O celu inwestorów świadczy również, zdaniem autora skargi to, że projekt architektoniczno-budowlany przewiduje realizację budynku gospodarczego mającego służyć produkcji rolnej o powierzchni mniejszej od powierzchni garażu (odpowiednio 16,5 m2 i 16,8 m2). Za wadliwe uznano również to, że organ architektoniczno-budowlany nie zainicjował nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym podano, że prokurator podjął działania w tym względzie. Powołano także i inne sprawy zawisłe wówczas przed Naczelnym Sądem Administracyjnym a odnoszące się do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego przewidzianego do realizacji również w jednostce strukturalnej planu B 30 RP RZ, w której prokurator wystąpił ze skargami zarejestrowanymi pod sygn. II SA/Ka 268/01 i II SA/Ka 1970/01. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. W piśmie procesowym z dnia [...] T. S. i T. S. domagali się oddalenia skargi podnosząc przede wszystkim to, że w sytuacji gdy inwestycja została już zrealizowana sprzeciw prokuratora od decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wniesiony po 19-tu miesiącach od jej wydania przez organ odwoławczy i wniesienie skargi po ponad 7 miesiącach od dnia uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, budzi w nich "ogromne wątpliwości i zastrzeżenia". Sąd administracyjny zważył, co następuje: Kontroli legalności sprawowanej przez Sąd stosownie do art.21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 z późn. zm.) obowiązującego w dacie wniesienia skargi, a obecnie na podstawie art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), który mocą art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) ma zastosowanie w tej sprawie, poddana została decyzja administracyjna w przedmiocie pozwolenia na budowę wydana przez właściwy organ architektoniczno-budowlany II instancji. Stosownie do art.32 ust.4 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż T. i T. małż. S. wystąpili w dniu [...] z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z budynkiem gospodarczym mającego być realizowanym na parcelach o nr [...] i [...] i [...] w B. Wniosek był złożony w terminie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem decyzja ta datowana na dzień [...] zakreślała dwuletni termin jej ważności biegnący od daty jej otrzymania (pkt 7 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego). Inwestorzy wykazali się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż byli współwłaścicielami nieruchomości, których wniosek dotyczy, a pozostali współwłaściciele wyrazili zgodę na taki sposób jej zagospodarowania. Zostały zatem spełnione w sprawie przesłanki określone w przytoczonym art.32 ust.4 prawa budowlanego, a to obligowało właściwy organ architektoniczno-budowlany do podjęcia działań wynikających z treści art.35 ust.1 i 2 prawa budowlanego. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i z przepisami w tym technicznymi oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń a także wykonanie projektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Natomiast ust.2 art.35 prawa budowlanego przewiduje możliwość zbadania projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami w zakresie określonym w art.5. Cytowane brzmienie przepisów odnosi się do ich treści obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Godzi się jeszcze w tym miejscu przywołać art.35 ust.4 prawa budowlanego zawierający zakaz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji spełnienia wymagań określonych w art.35 ust.1 i 2 tej ustawy. Analizując poszczególne uregulowania zawarte w art.35 ust.1 prawa budowlanego wskazać wpierw należy, na newralgiczną w ocenie prokuratora, kwestię związaną z art.35 ust.1 pkt 1a, obligującym organ do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sprawdzenie, o którym mowa w omawianym przepisie dotyczy tego, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o który wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie uległ zmianie, co powodowałoby wygaśnięcie decyzji i czy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma przymiot ostatecznej. Bada również, w sytuacji, gdy dana nieruchomość pozostaje w różnych jednostkach strukturalnych planu zagospodarowania przestrzennego, czy projekt zagospodarowania działki odpowiada tej jednostce strukturalnej dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest natomiast uprawniony dokonywać oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż ta kwestia została rozstrzygnięta już ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oceniana była bowiem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a organ architektoniczno-budowlany prowadząc postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma prawa we własnym zakresie uchylić się od zastosowania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalanie w ostatecznej decyzji tych warunków jest wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę, a to oznacza, że dokonywanie przez ten organ samodzielnych ustaleń w tym względzie odbiegających od ustaleń dokonanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czego domaga się skarżący, stanowiłoby oczywiste rażące naruszenie prawa (art.47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – wówczas obowiązującej). W sprawie poddanej kognicji Sądu ostateczną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Ustalenie to nastąpiło na podstawie zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W., którego treść nie uległa zmianie w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Organ architektoniczno-budowlany nie mógł zatem uchylić się od zastosowania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Mógł natomiast jedynie rozważyć zawiadomienie właściwego organu o ewentualnie dostrzeżonej wadliwości takiej decyzji i jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji rozważał taką możliwość odstępując od niej po analizie akt sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotnym jest również to, że wszczęte z inicjatywy Prokuratora Okręgowego w B. postępowanie nadzwyczajne zmierzające do eliminacji decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zainicjowane zostało sprzeciwem tego organu wniesionym w dniu [...] a zaskarżone rozstrzygnięcie wydano [...]. Tak więc w dacie dokonywania sprawdzeń, o których mowa w art.35 ust.1 pkt 1 lit.a prawa budowlanego decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu miała przymiot ostatecznej i prawomocnej a nadto nie toczyło się w stosunku do niej jakiekolwiek postępowanie nadzwyczajne. Domaganie się w skardze stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z tej przyczyny, iż zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym zgodnie z ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zmierza w efekcie do kontroli zgodności z prawem decyzji nie będącej przedmiotem skargi, wydanej w odrębnym postępowaniu, przez inny właściwy w sprawie organ i jest niedopuszczalne. Rozważając problem legalności decyzji o pozwoleniu na budowę poza granicami zarzutu skargi wskazać należy, że organ, którego działanie zaskarżono wykonał również pozostałe obowiązki wynikające z art.35 ust.1 prawa budowlanego dotyczące wymagań decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zgodności projektu z przepisami. Nie budzi również zastrzeżeń zastosowanie się organu do obowiązków wynikających z art.35 ust.1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego. Skoro zostały spełnione wymagania zakreślone w tych przepisach, a ubiegający się o pozwolenie na budowę składając wniosek o jego wydanie dopełnili obowiązek wynikający z art.32 ust.4 prawa budowlanego, to właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art.35 ust.4 prawa budowlanego). Odnosząc się do treści skargi wskazać raz jeszcze należy, że wszelkie jej argumenty dotyczące błędnej, zdaniem autora skargi, interpretacji zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być przedmiotem rozważań Sądu w sprawie o pozwolenie na budowę wydane w terminie ważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak, jak z przyczyn naprowadzonych nie mogły podlegać ocenie organu architektoniczo-budowlanego. Zarzut odstąpienia od powiadomienia właściwego organu o kwalifikowanej wadzie prawnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można uznać za trafny, w sytuacji, gdy Wojewoda rozważając taką możliwość nie znalazł podstaw do wystosowania takiego zawiadomienia. Nie można było również uznać skargi za zasadną z tego li tylko powodu, że w sprawach o sygn. II SA/Ka 268/01 i II SA/Ka 1970/01 skargi prokuratora na odpowiednią decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwolenie na budowę wydane z wniosku E. i Z. F., zostały uwzględnione, gdyż w tamtych sprawach decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie miała przymiotu prawomocnej i po uchyleniu jej przez Sąd zaistniały podstawy do uchylenia również decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych to powodów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i w oparciu o art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) oddalił ją. Sw