II SA/Ka 2349/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA Łucja Franiczek asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...], nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...], skierowanym do Wojewody Ś., J.W. zwrócił się o zwrot 120 m2 działki wywłaszczonej w roku [...] pod budowę drogi B.-C.. We wniosku podał, że nieruchomość ta jest nieprzydatna dla Zarządu Dróg, albowiem nie zrealizowano celu wywłaszczenia i nie zostanie on zrealizowany, gdyż wybudowano obwodnicę B.-C. Nadto wnioskodawca podniósł też kwestie związane z brakiem rozpoznania jego odwołania od decyzji wywłaszczeniowej i brakiem zapłaty za wywłaszczony grunt. Wniosek zgodnie z właściwością został przekazany do Starosty Powiatowego w B.-B., który zwrócił się do J. W. o jego uzupełnienie, poprzez nadesłanie decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi J.W. stwierdził, że decyzji wywłaszczeniowej nigdy nie otrzymał, dysponuje jedynie pismami kierowanymi do niego w toku postępowania wywłaszczeniowego. W trakcie postępowania ustalono, że w roku [...] operatem geodezyjnym wpisanym do ewidencji pomiarów w dniu [...] za nr [...] rozliczono powierzchnie gruntów przeznaczone pod poszerzenie drogi B.-C. Z nieruchomości przylegających do drogi wydzielono działki podlegające wywłaszczeniu, oznaczone wspólnym numerem [...], co stanowi też oznaczenie drogi w nowych granicach. Nieruchomość J.W. objęta KW [...] obręb J. miała przed pomiarem oznaczenie [...] i pow. 1 ha. Szosa w starych granicach była oznaczona jako [...]. Zajęte pod drogę części sąsiadujących z szosą nieruchomości otrzymały oznaczenie [...]. W księdze wieczystej Kw [...] z [...] wydzielono [...] o pow. 120 m2 a pozostałej części nadano numer [...] o pow. 98a 80 m2. Stan taki potwierdza znajdujący się w aktach wykaz zmian gruntowych, mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] nr [...] oraz sporządzona na ich podstawie opinia geodezyjna z dnia [...]. W następnej kolejności organ prowadzący postępowanie zwrócił się do Ś. Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami o udostępnienie akt sprawy wywłaszczeniowej. Akta takie o sygn. [...] zostały nadesłane. Znajduje się w nim wniosek o wywłaszczenie Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K. z dnia [...] dotyczący parceli nr [...] o pow. 120 m2, położonej w J., stanowiącej własność J.W. We wniosku wskazano, że nieruchomość jest niezbędna pod poszerzenie drogi K.-B.-G. obr. J., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] nr [...] wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B.-B. W aktach znajduje się nadto decyzja z dnia [...] nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 120 m2 położonej w J. nr [...], wpisanej do księgi wieczystej [...], stanowiącej własność "z-ców J.W.". W uzasadnieniu wskazano, że wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K., a nieruchomość jest inwestorowi niezbędna pod poszerzenie drogi K.-B., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B.-B. Jako podstawa prawna wywłaszczenia podany został przepis art. 14, 20 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94). Ś. Urząd Wojewódzki Oddział Zamiejscowy w B.-B. pismem z dnia [...] poinformował organ I instancji, że w zasobach archiwalnych nie posiada decyzji nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B.-B. Jednocześnie z nadesłanych akt dotyczących sprawy o tej sygnaturze wynika, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B.-B. pismem z dnia [...] o sygn. [...] udzieliło Wojewódzkiemu Zarządowi Dróg Publicznych w K. odpowiedzi zawiadamiającej, że zgodnie z obowiązującymi przepisami inwestor jest zwolniony od obowiązku ustalania lokalizacji szczegółowej w przypadku modernizacji dróg publicznych poza obszarami miast i osiedli a wykonane roboty nie kolidują z postulatami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym wydział nie wnosi zastrzeżeń. Pismo to stanowi odpowiedź na pismo Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K. z dnia [...], w którym inwestor informuje, że przebudowa drogi K.-B.-S., na odcinku K.-B.-G., była ujęta w planach przebudowy w latach [...], a roboty na tym odcinku są już na ukończeniu, w związku z czym inwestor zamierza uregulować stan prawny nieruchomości zajętych pod przebudowę tego odcinka drogi i ubiega się o decyzję w sprawie lokalizacji szczegółowej. W toku prowadzonego postępowania o zwrot nieruchomości zostały przeprowadzone oględziny w dniu [...]. W czasie wizji w terenie stwierdzono, że działka [...] stanowi przeciwstopę rowu. Jest porośnięta wykoszona trawą, posadowiony jest na niej słup telefoniczny oraz dwa zjazdy, z czego jeden nie jest użytkowany. W granicy posadowiony jest płot siatkowy na podmurówce betonowej. J.W. podał do protokołu, że od daty wywłaszczenia teren nie został zagospodarowany. Stanowisko takie zajął również w piśmie z dnia [...] wskazując, iż od skraju jezdni do starego granicznika z lat 70 leży pas gruntu szerokości 4,60 m, a za nim leży zabrany mu pas ziemi. Natomiast Zarząd Dróg Powiatowych w B.B. podniósł, że wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod poszerzenie drogi i stanowi ona pas drogowy. Wzdłuż drogi Ś.-B. na całym jej odcinku został wydzielony obustronnie pas drogowy na szerokości ok.7-8 m od krawędzi jezdni, zajęty pod zatoki autobusowe, skarpy nasypów, rowy odwadniające, chodnik. Decyzją z dnia [...] Starosta B. odmówił J.W. zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdzono, że nieruchomość ta, wywłaszczona po poszerzenie drogi B.-C., została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, ponieważ zajęta jest pod pas drogowy. Po rozpoznaniu odwołania J.W. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując iż realizacja inwestycji w postaci budowy ulicy musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi. Oględziny pozwoliły na stwierdzenie stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości i wymaga rozważenia, czy pas gruntu leżący poza skarpą i rowem, stanowiącymi urządzenia drogowe, został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie Starosta B. ustalił w oparciu o tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą rady Gminy J. z dnia [...], nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. nr 20, poz. 306), że droga powiatowa [...] Ś.-B. w granicach gminy J. oznaczona jest symbolem [...] i stanowi drogę o klasie ZO 35 m, dla której zalecana szerokość linii rozgraniczających wynosi 25 m, a szerokość jezdni 7 m. Decyzją z dnia [...] Starosta B., po rozpoznaniu wniosku J.W., odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako [...] w J., o pow. 120 m2. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 56, poz. 543 ze zm.). W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i przyjęto, że nieruchomość ta została wywłaszczona decyzją z dnia [...], doręczoną E.W., w celu poszerzenia drogi B.-C., co wynika z położenia nieruchomości, a nie drogi K.-B., jak określono w decyzji o wywłaszczeniu. W zasobach archiwalnych brak decyzji o lokalizacji szczegółowej z roku [...], dotyczącej poszerzenia drogi, z dokumentów wynika jednak, że decyzja taka nie była wymagana. Droga ta istnieje i spełnia warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430). Droga ta została zaliczona do klasy technicznej "G". Najmniejsza szerokość w liniach rozgraniczających dla drogi tego typu klasy technicznej wynosi 25 m. Linie rozgraniczające dla przedmiotowej drogi wynoszą 22 m. Linie rozgraniczające wyznaczają granice terenów przeznaczonych na pas drogowy, ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zaś pas drogowy stanowią zgodnie z § 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia również pasy terenów za rowami. Dotyczy to dróg położnych poza terenem zabudowy, który w rozporządzeniu określony jest jako teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Gmina J. jest gmina wiejską, a teren przez który przebiega droga nie ma cech zabudowy miejskiej. Wobec powyższego uznano, że wywłaszczona działka, mieszcząc się w liniach rozgraniczających drogi, wchodzi w skład pasa drogowego na długości 5,155 km, licząc od granic miasta B.-B., jest elementem tej drogi i jako taki nie może podlegać zwrotowi. W złożonym odwołaniu J.W. zwrócił się o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł zarzuty zarówno co do prawidłowości przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i wysokości ustalonego odszkodowania, tudzież co do braku jego wypłaty, jak i zasadności odmowy zwrotu. Argumentował, że od czasu wywłaszczenia nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś. utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, albowiem zajęta jest ona pod pas drogowy. Nieruchomość leży w liniach rozgraniczających drogi, a linie te wyznaczają granice terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na pas lub pasy drogowe. W skardze skierowanej do Sądu J.W. zarzucił wadliwość ustaleń faktycznych w sprawie. Podał, że nie jest prawdą, jakoby wywłaszczona działka znajdowała się w skarpie drogowej i była zajęta pod zatoki autobusowe czy chodniki. Urządzenia te mieszczą się w dawnych granicach drogi. Nadto skarżący podniósł zarzuty odnośnie skuteczności i zgodności z prawem dokonanego wywłaszczenia oraz wysokości ustalonego odszkodowania. Swe zarzuty podtrzymał w piśmie procesowym z dnia [...], stwierdzając, iż od momentu wywłaszczenia droga nie była poszerzana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenie o braku podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, skoro zrealizowany został cel wywłaszczenia a nieruchomość znajduje się w pasie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Przesłanki zwrotu nieruchomości zostały uregulowane w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), który w ust. 3 przewiduje, iż poprzedni właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczenia. Regulacja ta znajduje zastosowanie także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych w oparciu o przepisy inne, niż wyżej powołana ustawa, w szczególności znajduje zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.). Nieruchomość uznaje się zaś za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu lub utraciła ważność decyzja o lokalizacji inwestycji lub o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel nie został zrealizowany. Częściowa realizacja celu uzasadnia zwrot niewykorzystanej części nieruchomości (art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Warunkiem skuteczności żądania poprzedniego właściciela dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zatem uznanie, ze stała się ona zbędna na cel określony w akcie wywłaszczenia w sensie faktycznym, bądź prawnym. Przy podejmowaniu decyzji o zwrocie konieczne jest wobec tego badanie, jaki był cel wywłaszczenia określony w decyzji i określenie, czy został on zrealizowany. Cel ten winien być przy tym rozumiany ściśle, zgodnie z brzmieniem decyzji o wywłaszczeniu. Odpowiednio należy zatem przyjąć, że zwrot nieruchomości nie będzie możliwy, jeżeli w toku postępowania zostanie stwierdzone, że została ona wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że wydzielony pas gruntu o nr [...] o pow. 120 m2 został wywłaszczony w celu poszerzenia drogi K.-B.-C. Analizując stan faktyczny przyjęto, że cel ten został zrealizowany, albowiem działka leży w liniach rozgraniczających drogi, stanowi zatem pas drogowy i tym samym jest wykorzystywana zgodnie z celem na jaki została przeznaczona. W ocenie Sądu przedstawiona argumentacja nie jest przekonywująca i prowadzi do błędnych konkluzji. Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że linie rozgraniczające, to w rozumieniu przepisów regulujących planowanie przestrzenne, linie służące do wyznaczania w planach zagospodarowania granic terenu o różnych funkcjach i sposobach zagospodarowania. Służą one zatem do wyznaczenia granic terenów o dopuszczalnych, określonych sposobach zagospodarowania i przeznaczonych zgodnie z planem na określone cele, co nie jest tożsame z faktyczną realizacją tychże celów. Jako termin właściwy dla języka aktów i czynności związanych z planowaniem zagospodarowania przestrzennego, pojęcie linii rozgraniczających może służyć zatem do opisu wszelkich stanów odnoszących się do kwestii jak dane tereny mogą czy powinny być zagospodarowane, nie są jednak adekwatnym i wystarczającym instrumentem do opisu stanu faktycznego. Za nieuprawniony zatem należy uznać wniosek, iż przedmiotowa działka stanowi pas drogowy, albowiem znajduje się w liniach rozgraniczających drogi. Pojęcie pasa drogowego, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.) odnosi się do pewnego stanu faktycznego zagospodarowania określonej przestrzeni. Pas drogowy, zgodnie z definicją legalną podaną w przytoczonym przepisie, stanowią wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne, związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga w starych granicach wyznaczona była granicami działki [...]. Po zmianach i dokonanych wywłaszczeniach granice gruntu pasa drogowego wyznaczają granice działki [...]. Aby stwierdzić, że przedmiotowa wywłaszczona działka została wykorzystana na cele określone w wywłaszczeniu i stanowi część pasa drogowego, należy sprawdzić, czy służy ona lokalizacji obiektów, o jakich mowa w art. 4 ustawy o drogach publicznych. Realizacja celu, jakim jest poszerzenie drogi musi się bowiem wiązać z konkretnym skutkiem, wykonaniem robót lub nakładami inwestycyjnymi, wskazującymi na rozbudowę (poszerzenie) drogi, rozumianej w tym kontekście szeroko, nie tylko jako budowla do prowadzenia ruchu drogowego, lecz raczej kompleks obiektów, urządzeń i zabezpieczeń służących obsłudze ruchu, zlokalizowany w pasie drogowym. Nie jest przy tym konieczne, aby roboty takie czy urządzenia były wykonane bezpośrednio na działce, będącej przedmiotem żądania o zwrot. Ze względu na liniowy charakter inwestycji, cel wywłaszczenia należy uznać za zrealizowany, jeżeli w ciągu działek wywłaszczonych ówcześnie pod poszerzenie drogi, w jakimkolwiek miejscu zostały przeprowadzone roboty czy zainstalowane urządzenia, służące obsłudze drogi i ruchu drogowego. Należy stwierdzić, że w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśnień w tym zakresie organy w ogóle nie dokonały, poprzestając na formalnym zaliczeniu wywłaszczonych działek do pasa drogowego, w oparciu o kryterium ich planistycznego przeznaczenia. Wobec tego kwestia faktycznego wykorzystania działki na cele wywłaszczenia w istocie nie poddaje się kontroli sądu, ze względu na wąski zakres przeprowadzonej analizy faktograficznej. W efekcie poza sferą rozpoznania organów znalazła się spora ilość danych, zgromadzonych w sprawie, jak archiwalne informacje na temat faktu i dat prowadzonych robót drogowych czy wynikające z wykazu stanu drogi dane co do szerokości jezdni i korony drogi na poszczególnych odcinkach. Ze zgromadzonych materiałów archiwalnych nie wynika jednoznacznie, czy była wydana decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...]r. Niewątpliwie jednak z tej daty pochodzi pismo, opatrzone taką właśnie sygnaturą, wystosowane przez ten organ do Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K. Z pisma tego oraz z poprzedzającego go wniosku inwestora z dnia [...] wynika, że trwały jakieś prace przebudowujące drogę na odcinku K.-B.-G. w latach [...]-[...], które w roku [...] były na ukończeniu. Z kolei akty wywłaszczenia miały miejsce w roku [...], ale z powołaniem się na decyzje z roku [...]. Wszystkie te okoliczności, jak i wszelkie inne, uznane przez organ istotne dla sprawy, winny zostać rozważone w postępowaniu dowodowym, przeprowadzonym z zastosowaniem możliwych środków dowodowych. Celem zaś tego postępowania winno być udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w pasie wywłaszczonych działek doszło do takiego ich zainwestowania i wykorzystania, że w efekcie włączenia tych działek do geodezyjnych granic drogi, doszło do faktycznego poszerzenia drogi a działki te są wykorzystywane dla funkcjonowania i obsługi drogi i ruchu na niej, co stanowi przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) i 1c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej PoPPSA, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 PoPPSA, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.