II SA/Ka 2364/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Łucja Franiczek /spr./ Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę o d d a l a s k a r g ę Pismem z dnia [...] r. P.P.H.U. "[...]" Sp. z o.o. w G. wniosła o wydanie pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego w M. przy ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...], dołączając m.in. pismo Urzędu Gminy w P. o wyrażeniu zgody na ułożenie przyłącza wodociągowego w północnym poboczu pasa drogowego ul. [...] /działka nr [...] / oraz decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy w P. poinformował o pomyłkowym wyrażeniu zgody na prowadzenie robót drogowych w pasie drogi lokalnej nr [...] /ul. [...] /, gdyż droga ta jest drogą powiatową. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym z up. Starosty [...], na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./, nałożono na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia dokumentacji budowlanej poprzez dołączenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wszystkich działek , po których przebiegać będzie inwestycja oraz pisemnej zgody właścicieli tych działek - w terminie do dnia [...] r. W dniu [...] r. inwestor nadesłał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz podał, że przyłącze jest projektowane w poboczu drogi powiatowej, której właścicielem jest Starostwo Powiatowe w B. z mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. Nr 133, poz. 872/. Nadto, inwestor zarzucił przewlekłość postępowania. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z up. Starosty [...], na podstawie art. 33 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przyłącza sieci wodociągowej na działkach nr [...],[...],[...].[...],[...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż inwestor przedłożył decyzję o warunkach zabudowy terenu nr [...] z dnia [...] r., a nie – decyzję nr [...] z dnia [...] r., na którą ostatecznie się powołał. W projekcie technicznym inwestycji znajdują się zaś dwa projekty zagospodarowania terenu. Według jednego z nich, inwestycja przebiega po działce nr [...], będącej własnością prywatną, zaś według drugiego po działce nr [...]. Taki stan rzeczy wymagał pisemnej zgody właściciela terenu oraz uzgodnienia lokalizacji z Powiatowym Zarządem Dróg. Skoro termin uzupełnienia dokumentacji minął w dniu [...] r., zatem należało orzec zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Wreszcie, odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania, organ I instancji wyjaśnił, że inwestor w dniu [...] r. odebrał 1 egzemplarz projektu technicznego w celu uzupełnienia jego braków. W odwołaniu od decyzji organu I instancji P.P.H.U. "[...]" Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty oraz orzeczenie, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób nadmiernie przewlekły i nienależycie. Powołując się na konieczność wykonania przedmiotowego przyłącza wodociągowego, odwołująca się wyjaśniła, że skoro wzdłuż ul. [...] przebiega wodociąg gminy, to alternatywnie ustalono możliwość podłączenia z tego rurociągu. Nowe przyłącze, zgodnie z warunkami zabudowy, określonymi decyzją z dnia [...] r., uzupełnioną kolejną decyzją z dnia [...] r. oraz innymi stosownymi uzgodnieniami i projektem technicznym, ma przebiegać najpierw na odcinku 37 mb w poboczu drogi powiatowej, a następnie po przejściu pod nią w poprzek na szerokości pasa drogi, dalej odcinkiem dł. 38 mb bezpośrednio na teren zakładu wzdłuż drogi wewnętrznej – dojazdowej. Jak się okazało, z powodu stwierdzonej niezgodności stanu prawnego gruntów zajętych pod drogę publiczną ze stanem rzeczywistym, Starosta [...] wstrzymał się z udzieleniem pozwolenia na wykonanie przyłącza, argumentując to koniecznością uprzedniego rozgraniczenia drogi, chociaż spółka wnosiła o załatwienie sprawy w świetle dyspozycji art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a ostatecznie Starosta winien skorzystać z uprawnień określonych w art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednakże pod pretekstem niewykonania postanowienia wzywającego o uzupełnienie dokumentów, złożonych już w toku postępowania, pod dwóch latach wydano decyzję odmowną, która narusza interesy gospodarcze Spółki. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaganego w świetle art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Z projektu zagospodarowania terenu, wynika bowiem, że projektowane przyłącze przebiegać będzie m.in. przez działkę nr [...], będącą własnością K. i B. R. Postępowanie rozgraniczeniowe, mające na celu wydzielenie części działki, stanowiącej drogę powiatową, toczy się zaś przed Sądem Rejonowym w B. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do Naczelnego Sądu Adminstracyjnego P.P.H.U. "[...]" Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz orzeczenie, że decyzja organu I instancji została wydana po nadmiernie przewlekłym i nienależycie przeprowadzonym postępowaniu oraz w następstwie błędnego interpretowania i stosowania przepisów prawa. Nadto, skarżąca domagała się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponawiając okoliczności przywołane już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżąca podkreśliła, że z mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. Nr 133, poz. 872/, część działki nr [...], jako zajęta pod drogę publiczną, stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Starostwa Powiatowego w B. Zdaniem skarżącej, nie było w takiej sytuacji potrzeby formalnego rozgraniczenia tej działki, zwłaszcza że lokalizacja budowy nie wykracza poza pas drogowy. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. strona skarżąca zawiadomiła o zmianie nazwy firmy na Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w G. Dodatkowo zarzucono, iż z uwagi na nienależyte działanie organów administracji publicznej, skarżąca nie jest w stanie uzyskać zgody, wymaganej przepisami prawa budowlanego. Stąd też, zdaniem skarżącej sprawę należało rozstrzygnąć przy uwzględnieniu jej interesu gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim aspekcie podlegała kontroli sądowej w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustrojów sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/. Udzielenie pozwolenia na budowę nie następuje na zasadzie uznania administracyjnego i dopuszczalne jest jedynie w razie spełnienia przez inwestora wymogów, nałożonych przepisami prawa budowlanego. Tymczasem w świetle art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, pozwolenie na budowę mogło być udzielone wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej obydwu instancji/. Zgodnie z ustawową definicją, zawartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo to inwestor musi wykazać już na etapie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem organy administracji nie są uprawnione do rozstrzygania sporów na tle stosunków cywilnoprawnych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest też fakt, iż przebieg granic ustalony jest w tym postępowaniu na podstawie aktualnej mapy zasadniczej, a w razie jej braku na mapie jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której to dokumentacji geodezyjnej winien być opracowany projekt zagospodarowania działki lub terenu /§ 4 ust. 1 i 2 rozp. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie /Dz.U. Nr 25, poz. 133/. Tymczasem plan sytuacyjny spornego przyłącza wodociągowego, sporządzony na kopii takiej mapy jednoznacznie wskazuje, iż inwestycję zaprojektowano m.in. na działce nr [...], stanowiącej własność K. R. i .B R. Zarzut skarżącej, iż część tej działki stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa jako zajęta pod drogę publiczną, nie mógł odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Wykazanie zmiany stanu prawnego winno być bowiem udokumentowane deklaratoryjną decyzją Wojewody, która stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności /art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – Dz.U. Nr 133, poz. 872/. Poza ramami niniejszego postępowania musi pozostać kwestia niedopełnienia wymogów ustawowych celem uregulowania stanu prawnego. Chybiony jest też zarzut skargi co do nieskorzystania z uprawnień, określonych w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./. Przede wszystkim zauważyć przyjdzie, iż ograniczenie w tym trybie sposobu korzystania nieruchomości dopuszczalne jest wyłącznie na cele publiczne i następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Inwestor, realizujący inwestycję celu publicznego, do których nie można żadną miarą zaliczyć budowy przyłącza wodociągowego na potrzeby podmiotu gospodarczego, obowiązany jest uzyskać decyzję o zajęciu nieruchomości przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę jako tytuł uprawniający do władania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie wypadek taki oczywiście nie miał miejsca. Wskazać zatem też przyjdzie, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia prawnego podniesione w skardze względy ekonomiczne i potrzeby związane z funkcjonowaniem podmiotu gospodarczego, ani przyczyny, dla których skarżąca nie uzyskała zgody zarządcy drogi na wykonanie inwestycji. Udzielenie pozwolenia na budowę na nieruchomości, którą inwestor nie dysponuje, nosiłoby zaś znamiona rażącego naruszenia prawa i to niezależnie od faktu, czy chodzi o nieruchomość Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, czy wreszcie osoby fizycznej. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, iż przewlekłość postępowania administracyjnego nie wpływa na ocenę legalności decyzji, zapadłej w takim postępowaniu. Bezczynność organu może zaś stanowić podstawę wniesienia zażalenia w trybie art. 37 kpa, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem skarżąca nie skorzystała z takiej drogi ochrony prawnej. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./. SJ/