II SA/Ka 2364/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki (spr.) Elżbieta Kaznowska Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi M.K., D.K. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w spawie obiektu budowlanego, zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] w S., którego inwestorami są P. i H. S. W uzasadnieniu decyzji tej organ pierwszej instancji stwierdził, że obiekt budowlany realizowany na wskazanej powyżej nieruchomości ma stanowić zaplecze do rozbudowy i modernizacji budynku mieszkalnego w S. przy ul. [...]. Z uwagi na wciąż trwające prace przy wskazanym budynku, przedmiotowy obiekt jako przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych nie wymaga wcześniejszego pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Z decyzją taką nie zgodzili się M. i D. K., którzy wnieśli odwołanie. W odwołaniu tym podnieśli, że organ pierwszej instancji nie dokonał szczegółowych oględzin przedmiotowego budynku, gdyż budynek ten posadowiony jest w odległości 30 cm od muru granicznego, ma wysokość 6-7 metrów i pokryty jest dwuspadowym dachem. Ich zdaniem budynek przeznaczony będzie do zamieszkania. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nakazał H. i P. S. rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na terenie posesji w S. [...]. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy stwierdził, że dokumenty i dowody znajdujące się w aktach sprawy, nie pozwalają na podzielenie stanowiska organu pierwszej instancji, że sporny obiekt odpowiada przepisom zawartym w art. 3 pkt 5 i art. 41 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego realizacja wskazanego obiektu nastąpiła niemal w terminie zakończenia robót budowlanych w obiekcie objętym pozwoleniem na budowę z [...]r., a rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, którymi są zagospodarowanie terenu oraz budowa tymczasowych obiektów. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż z konstrukcji tegoż obiektu wynika, że jego budowa wymaga pozwolenia na budowę. Za taką interpretacją przemawiają takie elementy jak konstrukcja stropu i więźby dachowej, wymagające obliczeń statystycznych przez uprawnioną osobę. Dodatkowo zdaniem tego organu za nie uznanie tego obiektu za tymczasowy przemawia także i to, że jego wartość przekracza okres amortyzacji. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się H. i P. S., którzy wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze tej zarzucili organom administracji naruszenie przepisów procesowych (art. 7 i art. 77, 107 § 3 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), jak również przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 48 w związku z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W motywach skargi wskazali, że budynek ten realizowany jest w ramach pozwolenia na rozbiórkę i modernizację przez skarżących zabytkowego budynku w S. [...]. Do analogicznego wniosku doszedł organ pierwszej instancji w wyniku przeprowadzonych w dniu [...]r. jego oględzin. Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie zna faktycznego zakresu planowanych robót budowlanych i nie mogą się zgodzić z twierdzeniami tegoż organu o tym, że konstrukcja obiektu sytuuje go wśród obiektów, których budowa wymaga pozwolenia na budowę. Skarżący nie podzielili również argumentacji organu odwoławczego w zakresie definicji budynku tymczasowego oraz okresu jego amortyzacji. W następstwie wniesionej skargi organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w całości i umorzył postępowanie w przedmiocie budowanego obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania. W uzasadnieniu decyzji organ ten przychylił się do argumentacji przedstawionej przez P. i H. S. odnośnie tymczasowości wskazanego obiektu budowlanego, w związku z nie zakończoną rozbudową i modernizacją budynku mieszkalnego. Jednocześnie organ ten wskazał, że wcześniejsza decyzja oparta została na subiektywnych domniemaniach co do przeznaczenia spornego obiektu, które nie posiadają wartości jako ustalenia dowodowe. Z tą decyzją organu odwoławczego nie zgodzili się M. i D. K., którzy pismem procesowym z dnia [...]r. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W motywach skargi skarżący wskazali, że ich zdaniem właściwą była decyzja z dnia [...]r. Nie zgodzili się z ustaleniami organu odwoławczego odnośnie charakteru budynku sadowionego na sąsiedniej nieruchomości. Podnieśli analogiczne argumenty, które ich zdaniem przesądzają o tym, że budynek ten nie jest obiektem tymczasowym lecz obiektem o charakterze stałym, gdyż wzniesiony został na fundamentach, posiada dwie kondygnacje, z zewnątrz został obity plastikowymi listwami elewacyjnymi i został wybudowany w odległości 30 cm od muru granicznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przytoczył analogiczną argumentację jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W następstwie wydania przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...]r. P. i H. S. pismem z dnia [...]r. cofnęli wniesioną skargę na decyzję z dnia [...]r. W tym stanie prawnym i faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 listopada 2003 r. sygn.akt II SA/Ka 1770/03 umorzył postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1270). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do postanowień art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organ administracji publicznej stoi na staży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy jak również jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto po myśli art. 77 § 2 tegoż Kodeksu organ ten może w każdym stadium postępowania uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Przywołanie powyższych przepisów wskazanego Kodeksu jest spowodowane tym, iż w ramach rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy dopuścił się ich naruszenia. Jak zostało to zaznaczone organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie w sprawie obiektu budowlanego zlokalizowanego w S. przy ul. [...], następnie organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania przez skarżących decyzją z dnia [...]r. uchylił tę decyzję i nakazał H.S. i P. S. rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na wskazanej posesji, jednoczenie organ ten w wyniku wniesionej skargi do sądu administracyjnego wydał w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zaskarżoną decyzję z dnia [...]r. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż organ odwoławczy przed podjęciem zaskarżonej decyzji nie przeprowadzał żadnych czynności procesowych, a swoje ustalenie w sprawie oparł na tych dowodach jakie zgromadził w sprawie organ pierwszej instancji. Stwierdzenie to jest istotne z tego powodu, że organ odwoławczy w tym samym stanie prawnym i faktycznym wydał dwie całkowicie rozbieżne decyzje. Zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem organu odwoławczego, że po myśli art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych nie wymagają posiadania do ich wykonania ani pozwolenia na budowę, ani też przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architekotniczno-budowlanej. Oznacza to, że inwestor w trakcie realizacji legalnych robót budowlanych może wykonywać obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania, przy czym jako zasadę należy przyjąć, że obiekty takie stawiane są w początkowym okresie realizacji robót budowlanych, co jednakże nie oznacza, że nie mogą one być stawiane w późniejszym okresie realizacji tych robót. Końcowym terminem w jakim obiekt czasowy może być wykonany to etap zakończenia robót budowlanych i oddanie budynku do użytkowania. W rozpatrywanej sprawie inwestor wykonuje roboty budowlane na podstawie pozwolenia na rozbudowę i modernizację domu mieszkalnego w S. przy ul. [...] wydanego przez Burmistrza Miasta S. z dnia [...]r., a sporny obiekt został postawiony w [...]r., zatem już w trakcie mocno zaawansowanych prac, a zestawienie ich z zapisami w dzienniku budowy pozwalałoby sądzić, że w okresie już końcowym, gdyż końcowe zapisy z [...]r. związane są z realizacją elewacji i wykonaniem przyłączy do kanalizacji. Organ odwoławczy podejmując pierwszą decyzję w tej sprawie nie zgodził się z ustaleniami organu pierwszej instancji i uchylił tę decyzję i nakazał inwestorom rozebrać postawiony obiekt drewniany na wskazanej powyżej działce. Natomiast mocą zaskarżonej decyzji organ ten wydał odmienne rozstrzygnięcie, a mianowicie uchylił swoją decyzję z dnia [...]r. i umorzył postępowanie w przedmiocie budowanego obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania. Przyjdzie Sądowi zauważyć, iż organ odwoławczy podejmując drugą decyzję dopuścił się istotnych uchybień w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego, otóż organ ten nie ustalił w ramach prowadzonego postępowania jaki jest faktycznie zakres prac związanych z rozbudową i modernizacją budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w S. przy ul. [...]. Należy zauważyć, iż Sąd także nie dysponuje takimi informacjami, zatem nie można stwierdzić na jakim to etapie robót budowlanych został ten budynek postawiony. Wyjaśnienie tej okoliczności ma dla rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie, zwłaszcza w kontekście przywołanych zapisów w dzienniku budowy, ponieważ pozwoli na ustalenie, czy faktycznie obiekt ten będzie mógł być wykorzystany jako obiekt czasowy, czy też jego przeznaczenie jest inne i takie na jakie wskazują skarżący. Skoro organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnych czynności dowodowym tym samym wyczerpane zostały przesłanki naruszenia wskazanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a okoliczność ta wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi wniesionej do sądu administracyjnego przewidzianej treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kolejnym zagadnieniem wymagającym ustosunkowania się przez Sąd jest zmienność oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie przez organ odwoławczy. Zamieszczenie przez ten organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzeń, że "subiektywne domniemania organu odwoławczego i właściciela sąsiedniej działki co do przeznaczenia obiektu należy traktować jako ustalenia dowolne nie dające żadnej podstawy do zaliczenia obiektu do rodzaju tymczasowych obiektów, czy też do budynku mieszkalnego", nie mają także żadnego oparcia w materiale dowodowym. Zatem organ ten zasadnie przywołał treść art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, że do wydania decyzji niezbędne jest wnikliwe rozpoznanie przedmiotu sprawy, wskazanie faktów uznanych przez organ za uzasadnione. Jednocześnie należy stwierdzić, że organ ten wbrew tym wskazaniom przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie kierował się nimi, ponieważ nie dokonał wnikliwego rozpoznania przedmiotu sprawy, jak również nie wskazał którym dowodom przyznał moc dowodową, a którym takiej mocy odmówił. Nadto należy zauważyć, iż organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił żadnych przesłanek, które skłoniły go do umorzenia postępowania w przedmiocie spornego obiektu budowlanego. Okoliczność ta także wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi wniesionej do sądu administracyjnego przewidzianej treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" wskazanej powyżej ustawy. Odrębną przesłanką uzasadniającą uwzględnienie wniesionej skargi jest naruszenie treści art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym a obecnie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tymi przepisami organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Takie brzmienie tego przepisu pozwala uznać, że organ odwoławczy nie jest związany granicami skargi. W ramach tego postępowania organ odwoławczy obowiązany jest do podjęcia rozstrzygnięcia, w którym przesądzi o losie nie tylko wcześniejszej decyzji ale także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uchylił swoją decyzję i umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej spornego obiektu w sytuacji, kiedy nie zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania administracyjnego, a zatem organ ten nie był uprawniony do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Uchybienie to także wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi przewidziane art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" wyżej wymienionej ustawy. Z uwagi na umorzenie postępowania sądowego w zakresie skargi H.S. i P.S. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r. z powodu jej cofnięcia, skutkiem niniejszego wyroku w obrocie prawnym pozostaje wskazana decyzja Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jako ostateczna w administracyjnym toku instancji, mocą której organ ten nakazał rozebrać sporny obiekt. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję. SW