II SA/Ka 2367/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2004r. sprawy ze skargi I. D. i J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych przy budowie ogrodzenia 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie może być wykonywana 2/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...] / [...] / zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia legalności realizacji ogrodzenia nieruchomości nr [...] położonej w M. j przez M. i W. T. od strony drogi polnej publicznej, nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego stwierdził, że inwestorzy budowę ogrodzenia wykonali po uprzednim dokonaniu zgłoszenia tej inwestycji w Starostwie Powiatowym w K. Ogrodzenie działki usytuowano na słupkach drewnianych, wkopanych w ziemię, nie związanych na trwale z gruntem, przęsła ogrodzenia, którego wysokość wynosi 1,40 cm, stanowią trzy poziomo ułożone żerdzie drewniane. Przebieg ogrodzenia działki nr [...] od strony drogi polnej publicznej pokrywa się z lokalizacją, wynikającą z dokonanego zgłoszenia budowy. Szerokość drogi licząc od ostatniego słupka prefabrykowanego ogrodzenia działki I. i J. D. /nr [...] / do ogrodzenia drewnianego na działce M. i W. T. /nr [...] / wynosi 3,00 m, zaś od końcowego słupka granicznego na działce p. D. do ogrodzenia działki p.T. wynosi 2,40 m. Ustalenie szerokości drogi i wytyczenie jej przebiegu nie wchodzi w zakres kompetencji organu nadzoru budowlanego, uprawnienia w tym zakresie leżą w gestii zarządcy i administratora terenu, tj. Wójta Gminy M. Postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe należało więc umorzyć. Od decyzji tej odwołanie wnieśli I. i J. D. zarzucając, iż organ umorzył postępowanie bez znajomości terenu, nie zwrócił przy tym uwagi, że lokalizacja ogrodzenia na sąsiedniej działce utrudnia czy wręcz uniemożliwia przejazd po drodze i dojazd do ich posesji. Bezzasadnie organ nie uwzględnił, że postanowienie Wójta Gminy M. uzgadniające zgłoszenie budowy ogrodzenia wyznaczało w innym miejscu jego lokalizację. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, akceptując w całości ustalenia i pogląd organu pierwszej instancji o legalności budowy spornego ogrodzenia. Organ odwoławczy zauważył, że zadaniem organu nadzoru budowlanego w sytuacji wydanego zgłoszenia budowy ogrodzenia jest sprawdzenie, czy roboty budowlane wykonano zgodnie ze zgłoszeniem. W niniejszej sprawie Starosta [...] pismem z dnia [...] r. potwierdził przyjęcie zgłoszenia budowy ogrodzenia, co oznacza, że organ ten nie wniósł sprzeciwu. Na oględzinach zaś przeprowadzonych w dniu [...] r. ustalono, że wykonane zostało ogrodzenie zgodnie ze zgłoszeniem, stąd słusznie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji umorzył postępowanie. Roszczenia z tytułu ewentualnego naruszenia prawa własności na skutek zmiany lokalizacji i ogrodzenia mającego przebiegać w granicy działek nr [...] i nr [...] /droga polna publiczna/ mogą być dochodzone przez zarządcę drogi przed sądem powszechnym. W skardze do Sąd I. D. i J. D. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w K., podważając zgodność z prawem umorzenia postępowania w tej sprawie. Skarżący podnieśli w szczególności, że przyzwolenie organów na lokalizację ogrodzenia w miejscu jego realizacji wprowadza uciążliwości dla sąsiednich terenów, gdyż został utrudniony dojazd do posesji, pól i lasu. Ponadto jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro ogrodzenie znajduje się w pasie drogi. Wreszcie lokalizacja ogrodzenia zagraża bezpieczeństwu ludzi, jako że utrudniony jest dojazd straży pożarnej, pogotowia i służb sanitarnych. Następnie skarżący zarzucili, że organ nie wziął pod uwagę, iż realizacja ogrodzenia nastąpiła niezgodnie z postanowieniem uzgadniającym, zastosowano zaś inne kryteria akceptacji i zgłoszenia budowy ogrodzenia przy tej samej drodze wobec nich i sąsiadów T. W tym kontekście skarżący zauważyli, że ogrodzenie ich działki pozwolono usytuować 60-100 cm od granicy działki. Zdaniem skarżących organy nie dostrzegły, iż sąsiedzi T. nie zastosowali się do poprzednio wydanej decyzji o rozbiórce ogrodzenia, wybudowanego bez zgłoszenia, gdyż dokonali demontażu przęseł jedynie na wysokości ich działki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. domagał się jej oddalenia. Przede wszystkim organ ten stwierdził, że droga polna o nr ewid. [...] nie jest drogą publiczną, gdyż nie została ujęta w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] r. zamieszczonej w obwieszczeniu Wojewody [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wykazów aktów prawa miejscowego wydanych przed dniem [...] r. jako droga gminna. Organy nadzoru budowlanego nie mogły zatem uwzględnić postanowienia Zarządu Gminy w M. z dnia [...] r. z powodu jego wadliwości. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art.35 ust.4 ustawy o drogach publicznych, a przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Art.35 ustawy o drogach publicznych dotyczy rezerwowania pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pasa terenu /ust.1/, a powołany ust.4 dotyczy lokalizowania zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenu. Droga polna nr [...] w M. nie została oznaczona i opisana w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M., nie naniesiono na rysunku planu linii rozgraniczających tę drogę. Poza tym organ, którego decyzję zaskarżono, podtrzymał dotychczasową argumentację i stanowisko. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W postępowaniu administracyjnym nie stanowiło przedmiotu sporu, iż realizacja spornego ogrodzenia wymagała uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zarówno organy, jak i strony biorące udział w tym postępowaniu uznały, że działka [...], od strony której wykonano ogrodzenie, stanowi drogę publiczną, ściślej, posługiwano się pojęciem "droga polna publiczna". Zgodnie zaś z art.29 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz.1126 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, budowa ogrodzeń zasadniczo nie wymagała pozwolenia na budowę, jedynie realizacja tych urządzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymagała zgłoszenia /art.30 ust.1 pkt 2/. W pierwszej kolejności należy więc stwierdzić, mając na uwadze powyższą regulację prawną, iż organy w toku postępowania nie wyjaśniły statusu prawnego terenu graniczącego z działką inwestorów. Do akt administracyjnych dołączono jedynie wypis z rejestru gruntów stwierdzający, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, która użytkowana jest jako droga. Dopiero w postępowaniu sądowym organ wykazał, że powyższa działka nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2004r. nr 204, poz.2086/, a jedynie ogólnodostępną drogę służącą do przejazdu i dojazdu do pól, lasu i tamtejszych posesji. Uchybienie to zdaniem Sądu nie wywarło wpływu na wynik sprawy, skoro zgłoszenia właściwemu organowi wymaga nie tylko budowa ogrodzeń od strony dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, ale również budowa takich ogrodzeń od strony każdego innego ogólnodostępnego miejsca. Taki charakter posiada zaś niewątpliwie szlak drogowy dzielący m.in. działki skarżących i inwestorów. Słusznie również przyjęły organy, że w postępowaniu w przedmiocie oceny legalności wykonanych robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia od strony drogi istotne jest sprawdzenie, czy inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia tych robót, a następnie czy wykonali te roboty zgodnie z przepisami, przede wszystkim w sposób nie odstępujący od ustaleń i warunków zgłoszenia. Wbrew jednak stanowczym stwierdzeniom organu w postępowaniu nie ustalono w sposób jednoznaczny, że inwestorzy wykonali ogrodzenie swej działki od strony drogi na warunkach dokonanego zgłoszenia. Przede wszystkim rodzi się wątpliwość, jaka była treść zgłoszenia budowy. W wystąpieniu do Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] r., ponowionym w piśmie z dnia [...] r., wskazali co prawda, że budowa ogrodzenia ma nastąpić "w granicy swojej posesji", tj. działki nr [...]. Jednakże dołączona przez inwestorów do zgłoszenia mapa nieruchomości, w następstwie wezwania organu w tym zakresie, zawierająca linie usytuowania ogrodzenia nie dostarcza argumentów na poparcie tak jednoznacznych twierdzeń. Gdyby przyjąć, że projektowane ogrodzenie miało zostać usytuowane w miejscu oznaczonym linią koloru czerwonego, to nie może być kwestionowane, że nie jest to granica działek nr [...] i nr [...] /o ile przebieg linii granicznej na tym odcinku jest ustalony/. Z kolei linia oznaczona kolorem zielonym zupełnie nie precyzuje miejsca projektowanego ogrodzenia. Wątpliwości w tym zakresie stają się większe jeśli się weźmie pod uwagę treść pisma Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] r. nr [...] informujące W. T. o niewniesieniu sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej co do realizacji projektowanego ogrodzenia. W piśmie tym Starosta nie wyjaśnia, czy nie wnosi sprzeciwu w sprawie budowy ogrodzenia w granicy, czy też w sposób uwidoczniony na żądanym szkicu zawartym na mapie. Już tylko na tej podstawie dowolnymi stają się stwierdzenia organu nadzoru budowlanego, że inwestorzy zrealizowali budowę ogrodzenia na warunkach i w sposób wynikający ze zgłoszenia. Stanowi to istotny brak postępowania wyjaśniającego, który zdaniem Sądu mógł mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Zgodnie z tym co powiedziano na wstępie, w postępowaniu mającym za swój przedmiot ocenę legalność wykonanych robót budowlanych przy budowie ogrodzenia istotne jest nie tylko sprawdzenie, czy roboty wykonane zostały na warunkach zgłoszenia, ale również – czego nie dostrzegł dostatecznie organ – czy roboty nie zostały zrealizowane w sposób odbiegający od wymogów zawartych w przepisach prawa budowlanego, głównie techniczno-budowlanych. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie oczywistym jest, że inwestorom nie można byłoby postawić zarzutu prowadzenia robót budowlanych w warunkach samowoli i stosowania środka, o którym mowa w art.48 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji byłby to inny przypadek nieobjęty hipotezą powyższej normy prawnej. który jednak stanowiłby podstawę do prowadzenia postępowania w trybie art.51 ustawy Prawo budowlane. Temu istotnemu zagadnieniu nie poświęcił uwagi organ, którego decyzję zaskarżono, co tym samym uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli kasatoryjnej w omówionej materii, a skarżący również w tym zakresie podnieśli w skardze zarzuty. Nie oznacza to, że ocena legalności robót budowlanych winna wkroczyć w roztrząsanie zagadnień przekraczających zakres kompetencji organów administracyjnych, np. kwestii cywilnoprawnych. Przeciwnie, uwaga organów administracyjnych winna zmierzać wyłącznie do oceny legalności robót, a zatem ich zgodności z przepisami prawa budowlanego. W tym kontekście zgodzić się przyjdzie z zarzutem skarżących, iż organ nie wyjaśnił również, czy inwestorzy przed przystąpieniem do budowy spornego ogrodzenia wykonali w całości nakaz rozbiórki tego urządzenia budowlanego, nie tylko zatem na wysokości działki nr [...]. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że uprzednio decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał M. i W. T. rozbiórkę drewnianego ogrodzenia, usytuowanego na ich działce nr [...] od strony drogi nr [...], zaś protokół z dnia [...] r. istotnie nie stwierdza jednoznacznie, że orzeczony wymienioną decyzją nakaz rozbiórki został w całości wykonany. Z tych powodów, wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, umorzenie postępowania administracyjnego należy uznać za przedwczesne, a w konsekwencji zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art.105 § 1 kpa. Stwarza to podstawę do jej uchylenia na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit.c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zm./. Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkowało orzeczeniem, iż nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku /art.152 powołanej ustawy/. Stosownie do wyniku sprawy należało także zasądzić od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art.200 cytowanej ustawy przy zastosowaniu art.97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./. Ponownie rozpoznając sprawę, w oparciu o dokumentację zawartą w aktach organu administracji achitektoniczno - budowlanej, ustali organ nadzoru budowlanego jaka była treść i zakres zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia działki nr [...] od strony ogólnodostępnej drogi nr [...], co z kolei będzie miało znaczenie dla oceny pisma Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. o niewniesieniu sprzeciwu. Ustosunkuje się także organ do zarzutu skarżących, iż inwestorzy nie wykonali orzeczonego nakazu rozbiórki ogrodzenia na całej długości ich działki. Dopiero w sytuacji jednoznacznego ustalenia, że inwestorzy zrealizowali budowę ogrodzenia na warunkach określonych w zgłoszeniu, a wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów, przede wszystkim techniczno-budowlanych, stwarzać to może podstawę do umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego. Bez znaczenia dla wyniku sprawy powinna pozostać kwestia, że skarżący ogrodzenie własnej działki nr [...] od strony ogólnodostępnej drogi nr [...] wykonali nie w granicy, lecz na terenie własnej posesji. Ewentualny spór o charakterze cywilnoprawnym co do sposobu korzystania z drogi pozostanie poza sferą zainteresowania organu, aczkolwiek w niniejszej sprawie nie ma takiego charakteru wyjaśnienie kwestii ustalenia przebiegu linii granicznej między działkami inwestorów i ogólnodostępnej drogi. Niewyjaśnienie bowiem tego ostatniego zagadnienia uniemożliwi stanowcze ustalenie, czy sporne ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z przepisami.