II SA/Ka 2369/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Małgorzata Walentek /spr./ Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi E. H. i A. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] r., nr [...] w częściach orzekających o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego nazwanego "wozówką" i orzeka, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących kwotę [...] zł. ([...] zł.) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm), nakazał E. i A. H. dokonać rozbiórki "wozówki" oraz szopy garażowej,położonych na posesji przy ul. [...] w Ż. W uzasadnieniu decyzji, w oparciu o ustalenia z wizji, organ podał, iż w [...] r. został przebudowany obiekt budowlany, nazwanej "wozówką", o wymiarach 4,65x4,90m, istniejący w dobudowie do stodoły, której konstrukcję nośną stanowią słupy drewniane utwierdzone bezpośrednio w gruncie, na których opiera się konstrukcja dachu za pośrednictwem belki oczepowej. Obiekt ten powstał w wyniku przebudowy starej "wozówki" i zgodnie z oświadczeniem właścicieli ma takie same wymiary, pokryty jest tą samą dachówką, zaś nowymi elementami są słupy nośne utwierdzone bezpośrednio w gruncie, krokwie oraz łaty pod pokrycie. Organ uznał, że wykonane roboty polegały na przebudowie, co w świetle art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane jest budową, na którą inwestor, jako że jest rolnikiem posiadającym 1, 37 ha areału rolnego, nie posiadał wymaganego zgłoszenia. Dalej organ wskazał, że na posesji istnieje ponadto wybudowana [...] r. szopa służąca do garażowania samochodu, wybudowana bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w wyniku odwołania A. i E. H., decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ustawy – Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Przyznał, że obiekt budowlany określony jako "wozówka" stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wymagał zgłoszenia do właściwego organu przed rozpoczęciem robót, nawet gdy został wybudowany w tym samym miejscu gdzie istniał podobny obiekt. Wyjaśnił, że zarówno budowa jak i przebudowa wymagała takiego zgłoszenia, zaś robót przy tym obiekcie nie można uznać jako remontu, jednakże i w takim przypadku i one wymagałyby zgłoszenia stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Nadto przyznał, że drugi obiekt – garaż prymitywnej konstrukcji – również został wybudowany bez pozwolenia czy też zgłoszenia, co skutkuje takimi samymi konsekwencjami wynikającymi z art. 48 prawa budowlanego, tj. obligatoryjną rozbiórką. Podkreślił przy tym, że nie ma żadnej możliwości prawnej, aby obiekty te zalegalizować, zatem należało orzec ich rozbiórkę. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący E. i A. H. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż ich zdaniem jest ona dla nich krzywdząca. Podnieśli, że ze względu na trudną sytuację finansową i rodzinną - którą opisali w skardze - z trudem odremontowali starą, "walącą się wozownię", zbudowaną po wojnie. W obiekcie tym są przechowywane narzędzia i maszyny rolnicze niezbędne w prowadzeniu przez nich gospodarstwa rolnego. Wyjaśnili, że nie dokonanie zgłoszenia wynikało z niewiedzy, a nie z chęci zaniedbania istniejących przepisów budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stanowi, że Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik prawy – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada, czy owe akty są dla stron subiektywnie krzywdzące, czy wiążą się z negatywnymi dla nich skutkami. Skarga jest częściowo uzasadniona, aczkolwiek zasadniczo z innych powodów niż podniesione przez skarżących, a które Sąd, na podstawie art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy, nie będąc związany granicami skargi wziął pod rozwagę z urzędu. Na wstępie należy wskazać, że decyzje organów I i II instancji zostały oparte o przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ orzeka w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź pomimo wniesionego sprzeciwu. Zgodnie z definicją ustawową przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Z ustaleń organów orzekających wynika, że skarżący latem [...] r. przebudowali istniejący w dobudowie do budynku stodoły obiekt gospodarczy, tzw. "wozówkę", która zgodnie z ich oświadczeniem ma te same wymiary i jest pokryty tą sama dachówką, zaś nowymi elementami są słupy nośne, krokwie oraz łaty pod pokrycie. Organy przyjęły, iż wykonane roboty polegały na przebudowie, co w świetle art. 3 ust 6 ustawy Prawo budowlane jest budową. Natomiast według skarżących stara, grożąca zawaleniem "wozówka", służąca do przechowywania narzędzi i maszyn rolniczych, została przez nich wyremontowana, bez dokonania zmiany jej wymiarów ani pokrycia. Remont polegał natomiast na wymianie zgnitych słupów oraz krokwi. Zasadnicza kwestia w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do kwalifikacji robót wykonanych przez skarżących, gdyż art. 48 ustawy – Prawo budowlane, nie obejmuje robót budowlanych polegających na remoncie. Definicja remontu została zawarta w art. 3 pkt 8 powołanej ustawy. Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem istota tej definicji zamyka się w rodzaju robót budowlanych (odtworzenie stanu pierwotnego, wykraczające poza prace związane z bieżącą konserwacją), które muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Natomiast przez przebudowę rozumie się roboty budowlane polegają na zmianie stanu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, mogące dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, jak i wypełniających, np. związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu ( J. Siegień: Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2002 r. str. 78). W obu przypadkach (remont i przebudowa) inny jest cel i zakres wykonywanych robót w istniejącym obiekcie budowlanym, w rozumieniu art. 3 ust 1 tej ustawy. Przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej bez zmiany jego stanu funkcjonalnego, natomiast przy przebudowie do zmiany stanu funkcjonalnego istniejącej substancji budowlanej. Wprawdzie, jak zauważył organ odwoławczy, w rozpoznawanej sprawie wykonanie remontu, tak jak w przypadku przebudowy, również wymagałoby zgłoszenia, to jednak, czego organ nie wziął pod uwagę, inne są konsekwencje niedokonania tej czynności, które na dzień wydania zaskarżonej decyzji wynikały z art. 51 ust. 4, nie zaś z art. 48 omawianej ustawy. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż wykonane przez skarżących prace budowlane, prowadzone w warunkach samowoli budowlanej, stanowiły przebudowę, tym bardziej, iż przyjęcie takiej kwalifikacji robót budowlanych nie zostało w sposób należyty wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji. Zatem z powodu niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a nadto ze względu na nierozważnie wszystkich jej aspektów, nie dojrzała ona do końcowego jej rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustali dokładnie rodzaj i zakres przeprowadzonych robót budowlanych, w tym czy wymiary obiektu w wyniku przeprowadzonych robót nie uległy zmianie, co było podnoszone podczas przeprowadzonej wizji. Trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 7 i 75 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz zobowiązane są dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zebrany w sprawie materiał dowodowy organ podda dogłębnej analizie. W dalszej kolejności oceni organ, czy wykonane roboty budowlane mają charakter remontu (art. 3 pkt 8 ustawy), czy też budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Tylko wówczas można będzie dopiero w sposób jednoznaczny określić, czy w sprawie obejmującej obiekt gospodarczy "wozówkę" mają zastosowanie przepisy art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Przy czym przyjdzie zauważyć, że w przedmiotowym zakresie uległ zmianie stan prawny, w związku z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r., co organ uwzględni przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W zależności od poczynionych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych organ wyda decyzję, którą umotywuje zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec stwierdzonych uchybień decyzja organu pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego w części dotyczącej nakazania rozbiórki obiektu budowlanego nazwanego "wozówką", nie mogły się ostać. Toteż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji w wyżej wymienionym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy. Sąd działając na podstawie art. 200 tej ustawy orzekł o kosztach postępowania. Natomiast zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu rozbiórki szopy garażowej Sąd uznał za zgodną z przepisami prawa, wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym zakresie skargę oddalił.