II SA/Ka 2369/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Iwona Bogucka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2005 r. sprawy ze skargi B.G., R.G. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenie na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...], 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, 3/ zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] zostało udzielone B.G. i R.G. pozwolenie na budowę budynku gospodarczo-garażowego przy ul. Z. w C., na działce nr [...]. W dniu [...] inspektor nadzoru budowlanego dokonał wpisu w dzienniku budowy przedmiotowego obiektu, stwierdzającego, iż budynek znajduje się w trakcie budowy, aktualnie nie trwają żadne prace, częściowo wstawiona jest stolarka okienna, istnieje przerwa w zapisach od [...]. Pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. skierował do organu administracji architektoniczno-budowlanej wniosek o przeprowadzenie postępowania mającego na celu stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę, co uzasadniono przerwą w budowie przekraczającą dwa lata. Poinformowano, że ostatni zapis w dzienniku budowy pochodzi z [...] a obiekt zrealizowano z istotnymi odstępstwami od projektu, nie opisanymi w dzienniku budowy. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta C. stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, wyjaśniając w uzasadnieniu, iż z wnioskiem o wydanie takiej decyzji wystąpił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., oględziny w terenie pozwoliły na stwierdzenie przerwy w budowie przekraczającej okres 2 lat, a obiekt został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. W złożonym odwołaniu małżonkowie G. podnieśli, że budowa prowadzona jest systemem gospodarczym ze względu na szczupłość posiadanych środków finansowych. W tej sytuacji kierownik budowy dokonuje wpisów w dzienniku okresowo zaś w okresie ostatniego roku, ze względu na nieobecność w miejscu zamieszkania, wpisów tych zaniechał. Zaprzeczono również, aby istotnie odstąpiono od projektu, przyznano, iż nastąpiła jedynie zmiana kolejności w układzie pomieszczeń, bez zmiany całego budynku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, jako podstawę prawną podając art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu, powtarzając argumentację i ustalenia faktyczne podane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że stwierdzona przerwa w budowie przekraczająca okres 2 lat spełnia przesłankę z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego. W aktach sprawy znajdują się kopie kart dziennika budowy nr 2 – 4, dokumentujące roboty wykonane w okresie od [...] (wytyczenie budynku) do [...] (położenie dachu), oraz stan stwierdzony w dniu [...] przez inspektora nadzoru budowlanego. Wpisy za okres od [...] do [...] nie zawierają informacji o montażu jakiejkolwiek stolarki w obiekcie. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucając iż organ błędnie przyjął dłuższą niż dwa lata przerwę w budowie, nie ustaliwszy istotnych dla sprawy okoliczności i przyczyn zaniechania dokonywania wpisów w dzienniku. Skarżący podnieśli, iż prace były faktycznie prowadzone systemem gospodarczym, a jedynie nie były dokonywane systematyczne wpisy w dzienniku budowy. Zarzucono również, iż zmiana układu pomieszczeń w budynku nie stanowi przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzucono, że organy nie wyjaśniły, jak również nie zapewniły stronie możliwości wyjaśnienia, czy i jakie prace były prowadzone w budynku po lipcu [...]. W tym zakresie wskazano na niewątpliwie stwierdzony fakt wstawienia stolarki w budynku, data wykonania tych prac nie była jednak przedmiotem ustaleń organów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzono, że dziennik budowy jest dokumentacją budowy, odzwierciedlającą jej przebieg i czas wykonywania poszczególnych prac. Z kart dziennika wynika, że przerwa w wykonywaniu robót trwała ponad 3 lata. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Ze względu na stwierdzone uchybienia przepisom prawa procesowego, w tym stwierdzone wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego, co niewątpliwie w sposób istotny mogło wpłynąć na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, wydane w sprawie decyzje administracyjne nie mogły zostać utrzymane w obrocie prawnym i podlegały uchyleniu. Należy zatem na wstępie zauważyć, że postępowanie administracyjne może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu, zgodnie z art. 61 k.p.a.. Wszczynając postępowanie z urzędu organ winien zawiadomić o tym fakcie strony postępowania, co stanowi zarazem realizację zasady udziału strony w postępowaniu i umożliwia jej składanie wniosków i wyjaśnień. W rozpoznawanym przypadku postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek strony, pismo organów nadzoru budowlanego zawierające informacje o stanie budowy nie mogło być bowiem, jako pochodzące od organu, potraktowane jako żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. Skutkiem natomiast powzięcia przez organ informacji o określonym stanie faktycznym mogło być wszczęcie postępowania z urzędu, o tym fakcie organ winien jednak stronę zawiadomić. Z akt sprawy wynika, że o wszczęciu i prowadzeniu postępowania strony nie zostały poinformowane. Pierwszą czynnością, o której strony dowiedziały się, było wydanie decyzji przez organ I instancji. Do wydania tej decyzji doszło bez udziału stron, bez wysłuchania ich wyjaśnień i bez zapoznania ich z zebranym w sprawie materiałem. Jeżeli zaś chodzi o prawidłowość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, to należy wskazać, iż organ właściwy w sprawie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego i wydał decyzję opierając się wyłącznie na twierdzeniach zawartych w piśmie inspektora nadzoru budowlanego z dnia [...]. Jakkolwiek w uzasadnieniu decyzji organu I instancji mowa jest o stwierdzonej w trybie oględzin przerwie w budowie, oględzin takich organ właściwy w sprawie nie przeprowadził, stwierdzenie to odnosi się zatem do czynności organu nadzoru budowlanego. Z czynności tej nie sporządzono jednak protokołu, zgodnego z wymogami procedury administracyjnej, nie ma go w każdym razie w aktach sprawy. Nadto zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Na etapie postępowania przed organem I instancji możliwości takiej strony nie miały, zatem wydaną decyzję należy uznać za wydaną bez dokonania koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych. Stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie może nastąpić z przyczyn innych niż wskazane w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Rozpoznając odwołanie inwestorów organ odwoławczy uznał, że w sprawie została spełniona przesłanka przerwania budowy na czas przekraczający 2 lata, co wykazały oględziny inspektora nadzoru budowlanego, zaś strony w odwołaniu przyznały, że z powodów finansowych nie były w stanie dokończyć budowy i nastąpiła przerwa. Organ odwoławczy, jako organ merytorycznie rozpatrujący sprawę, winien samodzielnie przeprowadzić postępowanie w sprawie, dokonać oceny zebranego materiału dowodowego i stwierdzić czy spełnione zostały przesłanki ustawowe, warunkujące wydanie decyzji o określonej treści. Jeżeli chodzi o materiał zebrany w sprawie, to organ dysponował w tym zakresie przedstawioną mu dokumentacją budowy, którą winien samodzielnie ocenić, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Stwierdzić jednak należy, że przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie dowodowe nie było pełne, mimo szczupłości materiału sprawy nie poddano analizie całości dokumentów, nie można też za prawidłowe uznać wnioski, jakie w oparciu o ten materiał zostały ustalone. Podstawą do ustalenia, że w robotach budowlanych nastąpiła przerwa przekraczająca dwa lata, nie może być bowiem wyłącznie stwierdzenie, że taka przerwa nastąpiła w dokonywaniu wpisów do dziennika budowy. Zgodnie z art. 45 prawa budowlanego, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Kierownik budowy jest obowiązany prowadzić dziennik budowy (art. 42 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego). W toku postępowania administracyjnego dokumenty urzędowe, jako dowody, stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Nie wyłącza to jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Taki przeciwdowód jest tym bardziej uzasadniony, jeżeli z treści dokumentu urzędowego wynikają sprzeczne wnioski. Z taką zaś sytuacją organ odwoławczy miał do czynienia w niniejszej sprawie. Z jednej strony istotnie zaniechano dokonywania wpisów w dzienniku budowy [...], z drugiej zaś strony wpis dokonany przez inspektora w dniu [...] stwierdza istnienie robót, których wykonania poprzednie wpisy nie obejmują. Za niewątpliwe zatem uznać należy, że w okresie od [...] do [...] doszło do wykonania w obiekcie prac polegających na częściowym montażu stolarki. Ustalenie daty wykonania tych prac ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy nastąpiła przerwa w budowie, uzasadniająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Prowadząc ponownie postępowanie, organy administracji winny zatem z uwzględnieniem zasady prawdy materialnej, podjąć próbę ustalenia, czy doszło do przerwy w budowie przekraczającej okres dwóch lat. W razie stwierdzenia, że przerwa taka nie miała miejsca, postępowanie wszczęte z urzędu winno podlegać umorzeniu. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej Poppsa, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 Poppsa, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 Poppsa w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające. SJ/