II SA/Ka 2376/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Łucja Franiczek /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi F.P. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych o d d a l a s k a r g ę Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy boisk sportowych i mini parku na terenie stanowiącym własność Miasta T., który użyczono Radzie Osiedla P. jako prowadzonej na podstawie zgłoszenia. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż dla oceny legalności prowadzonych robót budowlanych wyłączne znaczenie ma zachowanie zastrzeżonych prawem wymogów. Jeżeli zatem Prawo budowlane wymaga w danej sytuacji uzyskanie pozwolenia na budowę, a inwestor dokonał zgłoszenia, to nawet wówczas, gdy nie spotkało się ono ze sprzeciwem właściwego organu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, budowa jest uznawana za nielegalną. Zdaniem Sądu, analiza treści przepisu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego w żadnej mierze nie przekonuje, aby boiska sportowe, nawet trawiaste, a nadto stół betonowy, altanka i grill, mogły być zaliczone do obiektów małej architektury. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy polecono zatem wyjaśnienie charakteru obiektów wybudowanych czy będących w budowie, daty ich realizacji wymaganych czynności ze strony inwestora. Sąd wskazał nadto, iż jedynie całkowite wypełnienie przepisanych obowiązków i prawidłowe prowadzenie robót uzasadniać może umorzenie niniejszego postępowania. W przeciwnym wypadku, gdy zwłaszcza obiekty powstały bez wymaganego pozwolenia na budowę, konieczne będzie zastosowanie właściwego trybu likwidacji samowoli budowlanej. Jeżeli zaś roboty rozpoczęto przed dokonaniem zgłoszenia, co czyniłoby je bezskutecznym, zastosowanie winien znaleźć tryb z art. 48 Prawa budowlanego. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał inwestorowi – Radzie Osiedla P. zaniechanie dalszych robót związanych z realizacją boisk sportowych i mini parku na nieruchomości oznaczonej numerem [...], położonej w T. przy ulicy P. W uzasadnieniu wskazano, że wobec zgłaszanych przez F.P. żądań dotyczących wydania nakazu rozbiórki w/w obiektów dokonano analizy stanu faktycznego, w wyniku której okazało się, że użyte w jego wniosku określenia "obiekt budowlany" nie mogą odnosić się do zaistniałego stanu faktycznego. Organ wskazał, że powstałe obiekty, tj. niepełnowymiarowe boisko do piłki ręcznej /z dwoma drewnianymi bramkami/ o nawierzchni gruntowej usytuowane w odległości ok. 15 m od granicy z działką F. P., boisko do siatkówki o powierzchni piaskowej w odległości 9 m oraz stół do gry w tenisa stołowego w odległości 100 m, należało zaliczyć do obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Wcześniej teren ten był niezagospodarowany i zarośnięty zdziczałą roślinnością. Organ nadzoru budowlanego nie stwierdził istnienia żadnych urządzeń budowlanych, jak również nie stwierdzono istnienia samowoli budowlanej. Odwołując się od tej decyzji F.P. zarzucił organowi I instancji "poświadczenie nieprawdy" polegające jego zdaniem na podtrzymywaniu twierdzenia, iż wspomniane obiekty nie istnieją /budowle stalowe – ogrodzeniowe zabetonowane o wysokości ok. 3 m i o długości ok. 30 m/ bądź też inny jest ich reżim prawny. Odwołujący się wskazał również, że betonowy stół do tenisa znajduje się w innych, niż wskazane w decyzji organu I instancji odległościach od jego nieruchomości /mniejszej niż 50 m/. Po rozpatrzeniu odwołania Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając w oparciu o przepis art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, decyzja z dnia [...] wydał decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z zapadłym w niniejszej sprawie wyrokiem NSA, organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie i w jego wyniku stwierdził, że roboty budowlane prowadzone są na podstawie zgłoszenia, zostały wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną oraz nie naruszają ustaleń planu miejscowego. W związku z tym wydany został zakaz prowadzenia dalszych robót, która to decyzja legalizuje wykonane roboty. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 r. nowelizacja przepisów Prawa budowlanego złagodziła rygory dotyczące samowoli budowlanej i nie jest przewidziana możliwość rozbiórki obiektów budowlanych w sytuacji, gdy nie naruszają one ustaleń planu miejscowego i przepisów szczególnych. W skardze do Sądu F.P. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do orzeczenia o rozbiórce wspomnianych obiektów budowlanych. Skarżący podniósł, iż sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu /wyrok z dnia 5 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 3035/00/. Obiekty te były już wybudowane w trakcie poprzedniego postępowania, tj. jesienią [...] r. Zdaniem skarżącego, błędnym jest stanowisko organu, iż nie wymagają one pozwolenia na budowę, a co więcej, organ I instancji wskazał, iż istnieją tylko niektóre obiekty. Dalej podkreślono, iż inwestor – Rada Osiedla P. już nie istnieje, zaś nowa Rada nie została wybrana pomimo, że organ traktuje ją jako stronę postępowania. Pomimo nowelizacji Prawa budowlanego, zdaniem skarżącego obiekty te nadal podlegać powinny rozbiórce, zwłaszcza iż zrealizowano je z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zawartych w skardze zarzutów organ podniósł, że z uwagi na fakt, iż to Rada Osiedla P. dokonała zgłoszenia zamierzonej inwestycji, jest ona dysponentem terenu należącego do Miasta, a przez to stroną postępowania. Dalej wskazano, że projektowane obiekty nie są obiektami uciążliwymi i nie wymagają dodatkowych urządzeń /również sanitarnych/. W ocenie organu nie są one obiektami budowlanymi ani też budowlami. W dniu [...] do Sądu wpłynęło pismo skarżącego wraz z dołączoną doń opinią biegłego rzeczoznawcy, dotyczącą wpływu spornej inwestycji na wartość nieruchomości należącej do F.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi możliwe jest jedynie w razie stwierdzenia: 1) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowień postępowania administracyj- nego, 3) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./. Zatem stwierdzenie przez sąd administracyjny innego naruszenia prawa nie daje podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż rozpoznanie sprawy winno nastąpić na gruncie stanu prawnego, obowiązującego do dnia 11 lipca 2003 r. Decyzja organu I instancji oparta na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, wydana została bowiem w sprawie wszczętej przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz. 718/. Stąd też zgodnie z normą intertemporalną, zawartą w art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej, organ odwoławczy obowiązany był stosować przepisy dotychczasowe. Tymczasem wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych dopuszczalne jest jedynie jako sankcja wykonania lub wykonywania robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego, lecz wymienionych w art. 50 ust. 1. Zatem ingerencja organów nadzoru budowlanego dopuszczalne jest jedynie w razie stwierdzenia prowadzenia robót budowlanych: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Stąd też o ile organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi, iż proces inwestycyjny prowadzony jest w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, nie może wydać decyzji, opartej na przepisie art. 51 ustawy. Przypadki prowadzenia budowy, wymienione w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, potocznie określa się również jako samowolę budowlaną. Aczkolwiek organy obydwu instancji nie wskazały materialnoprawnej podstawy ingerencji w proces budowy na działce nr [...] w T. przy ul. P., a co więcej organ I instancji w ogóle nie dopatrzył się samowoli budowlanej, stwierdzić przyjdzie, iż braki uzasadnienia prawnego nie mogły uzasadniać uwzględnienia skargi. Nadto, ustalenia faktyczne organu I instancji co do zakresu wykonanych robót budowlanych zostały zanegowane w skardze i poparte opinią /k. [...] – [...] akt sądowych/ jedynie co do odległości betonowego stołu do tenisa stołowego od granicy jego działki oraz charakteru jednego z boisk, które jego zdaniem służy do gry w piłkę nożną. Skarżący wykazał też, iż dodatkowo zrealizowano wieloprzęsłowe konstrukcje na zabetonowanych słupach z siatki metalowej wzdłuż boiska i za bramką. Zdaniem Sądu, zarzuty co do nieprawdziwych ustaleń faktycznych nie mogły mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Pismem z dnia [...] Rada Osiedla P. zgłosiła bowiem rozpoczęcie budowy, załączając projekt budowlany. Z opisu technicznego wynika zaś, iż zaprojektowano realizację następujących obiektów /po podniesieniu terenu/: 1) boisko do piłki ręcznej o wymiarach 15 x 30 m, 2) boisko do siatkówki o wymiarach 6 x 14 m, 3) boisko do koszykówki o wymiarach 10 x 21 m, 4) stół z betonowym blatem do gry w tenisa stołowego, 5) plac do zabaw, 6) ogrodzenie terenu boisk płotem z siatki do wysokości 4 m /łapacze piłek/, które zdaniem skarżącego służy do gry w piłkę nożną, 7) grilowisko z ławkami 8) wiata – altana z ławkami, 9) posadzenie dodatkowych drzew iglastych i krzewów. Rozmieszczenie obiektów pokazano na dołączonym do zgłoszenia planie sytuacyjnym. Inwestor dołączył także opinię o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia [...]. ze zm. oraz umowę użyczenia zawartą w dniu [...] /k. [...] – [...] akt adm./. Oznacza to, że wykonanie dwóch boisk sportowych, stołu do gry w tenisa, ławek i metalowego płotu, nastąpiło zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, w stosunku do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Aczkolwiek organy obydwu instancji nie poczyniły ustaleń faktycznych co do daty realizacji powyższych obiektów, zarówno w świetle zawiadomienia skarżącego z dnia [...]/k. [...] akt adm./, jak i treści skargi, przyjąć należy, iż przed dokonaniem zgłoszenia wykonano jedynie roboty ziemne /nasyp od strony działki skarżącego/. Taki stan rzeczy dokumentuje też materiał fotograficzny z daty [...] /k. [...]/ akt adm./. Dopiero znacznie później, powstały zatem sporne obiekty, a wg skarżącego – jesienią [...] r. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia [...], przyjąć należy w tej sytuacji, iż aczkolwiek wykonanie boisk niezależnie od rodzaju nawierzchni oraz stołu betonowego do gry w tenisa – jako nie stanowiących obiektów małej architektury – wymagało pozwolenia na budowę, wadliwe działanie organu administracji architektoniczno-budowlanej, który nie wniósł sprzeciwu do dokonanego w dniu [...] zgłoszenia robót budowlanych, wyłączało dopuszczalność wydania nakazu rozbiórki z mocy art. 48 Prawa budowlanego. W konsekwencji, wkonanie tych robót należało kwalifikować jako inny przypadek wykonywania robót budowlanych z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepisy techniczno-budowlane nie regulują zaś kwestii odległości tego rodzaju obiektów od granicy działki, a przy tym z porównania mapy sytuacyjnej, dołączonej do zgłoszenia oraz odręcznego szkicu, sporządzonego na projekcie zagospodarowania działki skarżącego /k. [...] akt adm./ i wreszcie, mapy przedstawiającej usytuowanie spornych obiektów, dołączonej do akt administracyjnych sprawy tut. Sądu [...], z których przeprowadzono dowód w trybie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /k. [...] akt sądowych/, wynika że obiekty te wykonano zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Prawidłowo ustaliły też organy obydwu instancji, iż sporna inwestycja zgodna była z obowiązującymi zarówno w dacie jej wykonania, jak i prowadzenia postępowania administracyjnego, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] o pow. 0,2673 m położona jest w strefie ekologicznej i obszarów parków osiedlowych, w których dopuszczono urządzenie terenów zabaw i gier dla dzieci i młodzieży na powierzchni nie przekraczającej 20 % brutto obszaru parku /k. [...] akt adm./. Stąd też wykonane do tej pory obiekty o powierzchni łącznej ok. 120 m2, nie naruszają ustaleń prawa miejscowego /dopuszczalna zabudowa wynosi 500 m2/. Zdaniem składu orzekającego, nie ma też znaczenia fakt, iż do tej pory nie założono parku jako urządzonej zieleni publicznej, a jedynie zachowano istniejące drzewa, co obrazuje materiał fotograficzny, dołączony do opinii złożonej przez skarżącego – k. [...]/. Wszak w opisie technicznym, stanowiącym zgłoszenie robót budowlanych, przewidziano dodatkowo nasadzenie drzew i krzewów. Nawet o ile projektowanej zieleni nie urządzono, nie może to stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki zrealizowanych obiektów rekreacyjno-sportowych z powodu sprzeczności inwestycji z zapisem planu miejscowego. Gdy zaś idzie o zrealizowane ogrodzenie, wskazać przyjdzie, iż w świetle art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, którego inwestor wszak dokonał. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż ogrodzenie to spełnia dodatkowo inną funkcję, ani też nieistotny jest rodzaj materiału, z którego zostało wykonane. Z istoty ogrodzenie wykonywane jest w granicy nieruchomości i nie wymaga zgody sąsiada. Nadto, inwestor określony w zgłoszeniu robót budowlanych jako Rada Osiedla P., wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem działka nr [...], stanowiąca własność Miasta T.została oddana w użyczenie z przeznaczeniem na urządzenie boiska sportowego /k. [...] akt adm./. W tej sytuacji faktycznej i prawnej wykluczyć należy dopuszczalność wydania nakazu rozbiórki spornych obiektów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego, czego domagał się skarżący. Prawo budowlane daje bowiem uprawnienie do ingerencji w proces inwestycyjny jedynie w razie stwierdzenia przypadków z art. 48 i art. 50 ust. 1 ustawy. Eksponowane przez skarżącego uciążliwości, zakłócanie spokoju i porządku, nieestyczny wygląd i pogorszenie warunków użytkowania jego nieruchomości, czy wreszcie wzgląd na interes publiczny, nie mieszczą się w kategoriach techniczno-budowlanych /chronionych normą art. 5 Prawa budowlanego/. Dochodzenie roszczeń z tego tytułu nie jest zatem możliwe ani przed organami nadzoru budowlanego, ani przed sądem administracyjnym. Jedynie na marginesie zauważyć przyjdzie, iż złożona przez skarżącego opinia zdaje się podważać zgodność zabudowy na jego działce z projektem zagospodarowania działki. Budynek mieszkalny zaprojektowano bowiem w odległości 6 m od granicy, zaś z dokumentacji fotograficznej wynika, iż obiekt rozbudowano w kierunku granicy. Wreszcie, działka skarżącego ma pow. 1795 m2 i położona jest nieopodal osiedla mieszkaniowego o zabudowie wielorodzinnej. Wyegzekwowanie porządku i spokoju winno zatem nastąpić w innym trybie, podobnie jak brak regulaminu korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, a mianowicie skierowania nakazu do nieistniejącej Rady Osiedla P., wskazać przyjdzie, iż uchybienie to nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Aczkolwiek zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie sporny jest pogląd co do legitymacji procesowej jednostki pomocniczej gminy, którą w niniejszej sprawie jest Osiedle P., podnieść należy, iż w postępowaniu brało udział Miasto T., reprezentowane przez Prezydenta Miasta. Fakt, że Rada Osiedla P. jako organ uchwałodawczy jednostki pomocniczej, nie funkcjonowała po zakończeniu kadencji w [...] r., nie oznacza, iż doszło do likwidacji samej jednostki pomocniczej /Osiedla P./. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy nieruchomość została oddana w użytkowanie jednostki pomocniczej, jako stronę postępowania należało oznaczyć Miasto T. – Osiedle P. /jako statio municipli/, działające przez organ wykonawczy, czyli Zarząd Osiedla. Mając dodatkowo na uwadze okoliczność, iż zarówno w zgłoszeniu robót budowlanych, jak i w umowie użyczenia jako inwestora wskazano Radę Osiedla P., należy dojść do przekonania, iż skierowanie nakazu do organu uchwałodawczego jednostki pomocniczej, nie stanowi uchybienia, które uniemożliwiałoby wykonanie decyzji. Zatem wadliwość w oznaczeniu adresata nakazu nie mogła skutkować uchyleniem decyzji. Wskazać nadto przyjdzie, iż wydane rozstrzygnięcie w postaci nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, nie narusza Prawa budowlanego. Ustawodawca nie sprecyzował, w jakim przypadku tego rodzaju nakaz winien mieć zastosowanie. Redakcja przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie daje też podstaw do przyjęcia, aby możliwość zastosowania tego rodzaju sankcji dotyczyła jedynie prowadzenia robót rozbiórkowych. Wydaje się też, że wydanie takiego nakazu ma sens jedynie w razie niezakończenia robót budowlanych. Zdaniem Sądu, mając na uwadze zakres robót budowlanych, objętych zgłoszeniem, stanowiących całość techniczno-użytkową, których w całości nie zrealizowano, uznać należy za dopuszczalne wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Uchroni to bowiem skarżącego przed dalszymi uciążliwościami, gdyż uniemożliwia budowę kolejnych obiektów. W każdym bądź razie z punktu widzenia interesu skarżącego w zakresie podlegającym ochronie na gruncie prawa budowlanego, rozstrzygnięcie to należy uznać za korzystne. Dochodzenie dalszych roszczeń z tytułu ochrony własności możliwe jest zaś wyłącznie przed sądem powszechnym. Nadto, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, gdy idzie o określenie kręgu stron tego postępowania. W szczególności, działka na której zaprojektowano sporne obiekty, częściowo następnie zrealizowane, sąsiaduje jedynie z nieruchomością skarżącego. Od innych zabudowanych nieruchomości oddziela ją ulica P. i rów /działka nr [...]/, co wynika z mapy geodezyjnej, dołączonej do zgłoszenia robót budowlanych. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy. SJ/