II SA/Ka 2399/03

3/II S A /Ka 2399/03 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Wach Sędziowie: WSA Małgorzata Jużków (spr.) NSA Anna Apollo Protokolant: Beata Jacek po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2005 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity w Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz §§ 1, 7 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm. oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. orzekł o braku podstaw do wydania decyzji stwierdzającej u E. N. choroby zawodowej- nowotwór płuca prawego wymienionej w pozycji 9 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wyżej powołanego rozporządzenia z 1983 r. Swoje rozstrzygnięcie oparł na orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z dnia [...] z którego wynikało, że lekarze specjaliści nie rozpoznali u E. N. etiologii zawodowej raka płuca prawego, gdyż z dochodzenia epidemiologicznego wynikało, że nie był narażony na działanie czynnika o udowodnionym działaniu rakotwórczym. Orzeczenie wydano zaocznie ze względu na zły stan zdrowia pracownika. Decyzję powyższą zaskarżyła S. N., żona zmarłego [...] E. N. podnosząc, że jest ona krzywdząca, gdyż mąż w latach [...] pracował w warunkach szkodliwych dla zdrowia w kontakcie z czynnikami rakotwórczymi, takimi jak spaliny silnika Diesla, oleje, smary, benzyny, pyły i dymy spawalnicze. Zaskarżoną tu decyzją z [...] nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. na podstawie art.138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest ustalenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia schorzenia jako choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu pracy E. N. poczynione przez organ pierwszej instancji. Uznał, że pracował on w latach [...] w Spółdzielni [...] w G. jako traktorzysta, w latach [...] w [...] Spółdzielni [...][...]-oddział w G. jako kierowca samochodów ciężarowych i w latach [...] w Przedsiębiorstwie A w D. jako mechanik naprawy pojazdów samochodowych, gdzie nie był narażony na wpływ czynników o udowodnionym działaniu rakotwórczym w odniesieniu do płuc. Nie pracował zatem w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby nowotworowej płuc. Dalej stwierdzono, że również placówka orzecznicza II szczebla, którą jest Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wykluczył zawodowa etiologię rozpoznanego schorzenia. Według wydanego przezeń orzeczenia lekarskiego pośmiertnego z dnia [...] stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej ze względu na brak narażenia na działanie czynników o udowodnionym działaniu rakotwórczym. Podzielając sporządzoną przez Instytut opinię lekarską, organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż zgodnie z przyjętymi kryteriami orzeczniczymi opinia ta nie pozwala na stwierdzenie choroby zawodowej, wymienionej w poz. 9 wykazu stanowiącego załącznik do wskazanego wyżej rozporządzenia. Dodatkowo podkreślono, że zespół objawów choroby zawodowej powinien odpowiadać skutkom biologicznym działania czynnika szkodliwego na organizm, natomiast przy braku narażenia w środowisku pracy E. N. na czynnik o udowodnionym działaniu rakotwórczym w odniesieniu do płuc- rozwój schorzenia nastąpił z udziałem czynników poza zawodowych. W skardze z [...] wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. N. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, nie zgadzając się z jej argumentacją. W jej przekonaniu choroba, a następnie śmierć męża była konsekwencją pracy zawodowej. Zarzuciła organom sanitarnym opieszałość w podejmowaniu decyzji, odstąpienie od przeprowadzenia badań męża i błędne ustalenia dochodzenia epidemiologicznego. Podkreśliła, że mąż po zaprzestaniu pracy zawodowej był na rencie inwalidzkiej a raka rozpoznano u niego w [...].Od maja 2002 r. starał się o uzyskanie orzeczenia w sprawie choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, ze z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego i z tą datą skargi na decyzje administracyjne rozpatrują wojewódzkie sądy administracyjne. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(DZ. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesionego do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpatrzeniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652) dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Rozpatrując skargę trzeba przede wszystkim zauważyć, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom nie dał wiary i odmówił mocy dowodowej. Zaskarżona decyzja wskazanym wymaganiom nie odpowiada, gdyż uzasadnienie charakteryzuje lakoniczność jej pisemnych motywów. Nie jest to jedyne uchybienie proceduralne, do jakiego doszło przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. W rozpatrywanej sprawie organy Inspekcji Sanitarnej obu instancji, nie wszczynając postępowania w sposób odpowiadający treści art. 61 k.p.a. uniemożliwiły stronom wzięcie czynnego udziału w każdym jego stadium, czym w konsekwencji naruszyły art. 10 k.p.a. Nadto oparły się na nierzetelnych ustaleniach dochodzenia epidemiologicznego w kontekście ustalenia lub wykluczenia czynnika rakotwórczego o udowodnionym lub prawdopodobnym działaniu w środowisku pracy E. N. Zgodnie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), a to ma zastosowanie w niniejszej sprawie, za choroby zawodowe uznaje się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli spowodowane zostały działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Z konstrukcji tego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że niezbędnym jest pozytywne ustalenie, iż rozpoznane u pracownika schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, a wykonywana praca odbywała się w warunkach narażających na jej powstanie, to istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy narażającymi na jej powstanie (zobacz wyrok SN z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN 36/ 98 –OSNAPiUS 1999 r. nr 6, poz. 192). Rozpatrywana skarga zwiera słuszny zarzut niewyjaśnienia sprawy i wadliwej oceny dowodów, co siłą rzeczy wskazuje na naruszenie legalności omawianej decyzji. W szczególności zaskarżona decyzja narusza przepisy obowiązującego ówcześnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w aspekcie samego sposobu postępowania organów administracyjnych w kierunku wyjaśnienia występowania i następnie działania czynników szkodliwych, z uwzględnieniem ich rodzaju, stopnia oraz czasu narażenia zawodowego, sposobu wykonywanej pracy, bezpośredniego z nimi kontaktu. W tym celu oprócz zbadania dokumentacji, którą przesyła zakład pracy powinno zostać przeprowadzone zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia dochodzenie epidemiologiczne w środowisku pracy. Tylko wyniki prawidłowo przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego mogą zapewnić właściwe rozpoznanie przez zakład społecznej służby zdrowia u chorego pracownika choroby zawodowej (zobacz wyrok NSA z dnia 5 października 2001 r. sygn. akt I SA 2239/00, LEX nr 54540). W niniejszej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, co do ewentualności zaistnienia choroby zawodowej u pracownika, ale uczynił to formalnie. Jak wynika z treści "Wywiadu środowiskowego dotyczącego przebiegu i warunków pracy zawodowej E. N. z [...] w czasie pracy w A w latach [...] na stanowisku mechanika naprawy samochodów miał on kontakt ze spawaniem, smarami, benzynami olejem napędowym i innymi, WWA- spalinami oraz hałasem. Nie prowadzono badań środowiskowych, a Spółka jest w upadłości. Następnie przesłuchano w dniu [...] S. N. na okoliczność przebiegu pracy zawodowej męża. Dalej przyjęto jego pisemne oświadczenie z [...] w którym wskazuje on trzech świadków na okoliczność wykonywanej pracy i warunków jej wykonywania. Świadkowie ci nigdy nie zostali przesłuchani. Podobnie jak nie uzupełniono dokumentów dotyczących czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy E. N., chociaż takowe możliwości zostały wskazane dwukrotnie przez Spółkę Akcyjną A w K. W piśmie nr [...] z [...]. Wskazała ona, że w związku z likwidacją A Spółka z o.o. w D. wszystkie dokumenty dotyczące przebiegu pracy zawodowej oraz narażenia na działanie czynników znajdują się w gestii Syndyka- Likwidatora R. K. w K. ul. [...]. Podkreślono, że tożsamą informację wysłano do Inspektora Sanitarnego już 23 maja 2001 r. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy nigdy się do Syndyka w tej sprawie nie zwrócono i nie uzyskano w tym zakresie miarodajnej informacji. Tym samym budzi wątpliwości argumentacja orzeczenia lekarskiego, które brak podstaw do rozpoznania etiologii zawodowej raka płuca prawego opiera na ustaleniach dochodzenia epidemiologicznego, a w szczególności na braku czynnika o udowodnionym działaniu rakotwórczym w środowisku pracy. Uchybień tych nie dostrzegł organ odwoławczy, tym samym utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji uchybił dyspozycji art. 7, art. 77 oraz dyrektywie wnikliwej i konsekwentnej oceny wiarygodności zebranego materiału dowodowego, wynikającej z art. 80 k.p.a. Tożsame uwagi dotyczą postępowania organu I instancji, który dodatkowo wydał decyzje przed uzyskaniem orzeczenia lekarskiego jednostki orzeczniczej II szczebla. Z zestawienia dat wynika bezspornie, że decyzja organu I instancji i pośmiertne orzeczenie Instytuty Medycyny Pracy zostały wydane w tym samym dniu, [...]. Jak wynika z wytycznych metodologicznych w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych stanowiących Komunikat Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej wprowadzonych do stosowania na podstawie § 7 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w roku 1987 zamieszczony w nim wykaz czynników o działaniu rakotwórczym u ludzi jest uzupełniany w miarę postępu wiedzy. Porównując go wykazem stanowiącym załącznik do rozporządzenia MZiOS z 11 września 1996 r. w sprawie czynników rakotwórczych w środowisku pracy oraz nadzoru nad stanem zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki ( Dz. U N 121, poz. 571) nie sposób nie zauważyć, iż lista ta ulega wydłużeniu. W jego § 1 zdefiniowano pojęcie "czynniki rakotwórcze". Określono nimi wykaz substancji, czynników i procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym i prawdopodobnym działaniu rakotwórczym wymienionych w załączniku nr 1. Zgodnie z zapisem § 2 pkt 4 centralny rejestr czynników rakotwórczych prowadzi Instytut Medycyny Pracy [...] w Ł. na podstawie danych przekazanych przez państwowych wojewódzkich inspektorów sanitarnych. Sąd zauważa, iż w dochodzeniu epidemiologicznym nie przeprowadzono ustaleń w zakresie występowania środowisku pracy E. N. czynników o działaniu rakotwórczym czy prawdopodobnie rakotwórczych u ludzi, tym samym wydane w sprawie orzeczenia lekarskie oparte jedynie na braku narażenia w środowisku pracy działania czynników o udowodnionym działaniu rakotwórczym jest co najmniej przedwczesne i budzi uzasadnione wątpliwości (zobacz wyrok NSA z 17 listopada 1998 r, sygn. akt I S.A. 1318/98, LEX nr 45832). Choroba zawodowa jest w istocie pojęciem prawnym oznaczającym, zachorowanie, kalectwo lub śmierć, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. Przyczyna jej wystąpienia jest sama praca, jej rodzaj, warunki wykonywania. W konstrukcji prawnej choroby zawodowej istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym narażeniem pracownika na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy, a rozpoznaną chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości występujących w toku prowadzonego postępowania dowodowego, a wydana przez niego decyzja winna być zgodna z prawem. Winien pamiętać, że jak to już wielokrotnie podkreślano w innych orzeczeniach sądowych w sprawie chorób zawodowych orzeczenie lekarskie jest opinią podlegającą ocenie tak jak każdy inny dowód zebrany w toku postępowania. Organ ma obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla sprawy okoliczności wymagające wiedzy specjalistycznej, w tym wypadku nowotworów złośliwych, i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonująco uzasadniona. Dopiero gdy odpowiada tym warunkom stanowi podstawę wydania prawidłowej decyzji. W tym miejscu należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje jedynie kontrolę decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem (art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacz to, że rozpoznając skargę na daną decyzję administracyjną ocenia czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone określone przepisy prawa. Jeżeli takie naruszenie miało miejsce to w określonych prawem sytuacjach wadliwą decyzję eliminuje z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ Inspekcji Sanitarnej uwzględni powyższe rozważania i przeprowadzi ponownie dochodzenie epidemiologiczne w zakładzie pracy skarżącego, obejmujące okres pracy od [...] z uwzględnieniem czynności wykonywanych na zajmowanym stanowisku i ekspozycji na działanie czynników rakotwórczych lub prawdopodobnie rakotwórczym. W uzasadnieniu winien zaś szczegółowo odnieść się do tych ustaleń i wyjaśnić dlaczego wskazane i ustalone jako czynniki szkodliwe dla zdrowia (dymy spawalnicze, smary, benzyny, oleje napędowe i inne, spaliny) wymienione w wywiadzie środowiskowym nie pozostają w związku przyczynowym ze stwierdzonym u pracownika rakiem płuca prawego. Ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy, zostały one uchylone na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.. Z uwagi na międzyczasowy przepis § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), obowiązującego od 3 września 2002 r. dalsze postępowanie organ odwoławczy będzie prowadził na podstawie dotychczasowych przepisów. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art.152 p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.