II SA/Ka 24/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2004 r. sprawy ze skargi J. T., I. D., K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] ., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; Wnioskiem z dnia [...] "[...]" Spółka Akcyjna w K. zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla modernizacji ul. [...] w U. oraz budowy drogi łączącej ul. [...] z ul.[...] . Wniosek zawierał dane o istniejącym zagospodarowaniu terenu, charakterystykę projektowanej inwestycji oraz wykaz właścicieli i władających nieruchomościami w granicach inwestycji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta U. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji ul. [...] oraz budowie drogi łączącej ul. [...] z ul. [...]. Jako podstawa prawna decyzji podane zostały przepisy art. 1 ust. 2, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz postanowienia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta U., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] opublikowanego w Dz. Urz. Woj. Bielskiego nr 5, poz. 28 z dnia 21 maja 1992 r., i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów oznaczonych w planie ogólnym U. symbolami E 12 AUC, E 2 MN, E 3 MN i terenu ulicy zlokalizowanej między nimi, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Bielskiego nr 7, poz. 90 z dnia 13 maja 1998 r. W decyzji stwierdzono, że realizacja inwestycji nie narusza ustaleń w/w planów. Zgodnie z zapisami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta U., część inwestycji położona jest w jednostce strukturalnej O 16 Lm – "Ulica lokalna" oraz częściowo w jednostce strukturalnej E 43 R- "Tereny użytków rolnych z występującą rozproszoną zabudową mieszkalną" Zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania terenów oznaczonych w planie ogólnym U. symbolami E 12 AUC, E 2 MN, E 3 MN i terenu ulicy zlokalizowanej między nimi, teren przedmiotowej inwestycji położony jest w strefie infrastruktury komunalnej, oznaczonej symbolem IK(L 1/2R)- ulica lokalna. W punkcie 4 decyzji Burmistrz miasta U. zawarł zastrzeżenie, że jeżeli ciąg ekologiczny przecina teren strefy infrastruktury komunalnej, ustala się nakaz utworzenia przepustu ekologicznego. Odwołanie od tej decyzji złożyli I. D. i K. D., zarzucając iż decyzja nie uwzględnia kwestii oddziaływania inwestycji na ich nieruchomość i pomija zagadnienie jej odwodnienia, oraz J. T., który zanegował zasadność budowania drogi o planowanych parametrach, zasadność organizowania drogi rowerowej, wskazał na koszty inwestycji i naruszenie jego prawa własności. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta U. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie postępowania zostało ustalone położenie planowanej inwestycji na obszarze, który zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta U. znajduje się w jednostce strukturalnej O 16 Lm "ulica lokalna – adaptacja istniejących ulic wraz z budową nowego odcinka, od skrzyżowania z ulicą [...] (O 15 Lm) do skrzyżowania z ulicą zbiorczą (O 7 Zo) dla obsługi terenów mieszkaniowych i zespołu uzdrowiskowego w U. (dalszy ciąg ul. O 14 Lm), szerokość w liniach rozgraniczających 25 m, szerokość jezdni 6 m. Obustronne chodniki w obszarach zainwestowanych"; oraz w jednostce strukturalnej E 43 R " Tereny użytków rolnych z występującą rozproszoną zabudową mieszkaniową – utrzymuje się dotychczasowe użytkowanie z dopuszczeniem możliwości uzupełnienia i wymiany kubatury dla zabudowy zagrodowej w wypadkach uzasadnionych wielkością areału rolnego". Ponadto zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren położony jest w strefie infrastruktury komunalnej IK(L1/2 R) – "ulica o charakterze lokalnym". Uwzględniając postanowienia planów i charakter inwestycji, Kolegium uznało, że jest ona zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego nie istnieje podstawa do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium podniosło, że wydana decyzja nie narusza praw osób trzecich i nie rodzi praw do terenu, zaś kwestia warunków technicznych dotyczących planowanej inwestycji i jej dokładnej lokalizacji, jak również zgody właścicieli poszczególnych, objętych inwestycją nieruchomości na jej przeprowadzenie, będzie przedmiotem oceny na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Kolegium podniosło również, że planowana inwestycja nie jest objęta wykazem znajdującym się w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla Środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. nr 93, poz. 589). W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. T. wniósł o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie art. 74 pkt 2 Konstytucji, brak argumentacji w zakresie wniesionych zarzutów odnośnie parametrów drogi, sprzeczność z planem zagospodarowania w zakresie urządzenia drogi rowerowej oraz pominięcie w postępowaniu pozostałych właścicieli działki. Skarżący I. D. i K. D. wnosząc o uchylenie decyzji, zarzucili naruszenie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż inwestycja jest zgodna z planem oraz brak rozstrzygnięcia w zakresie odwodnienia terenu. Brak zgodności inwestycji z planem uzasadniono zapisem ograniczającym budowę drogi do drogi lokalnej. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o ich oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że inwestycja polegająca na modernizacji drogi osiedlowej i budowie drogi lokalnej jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającym teren pod infrastrukturę drogową i utrzymującym istniejącą zabudowę mieszkaniową. W konsekwencji również realizacja drogi rowerowej w ramach modernizacji drogi i w jej liniach rozgraniczających, nie stanowi naruszenia zapisów planu. Równocześnie ponowiono argumentację wskazującą na ograniczony zakres orzekania na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wyjaśniając iż nie rozstrzyga ona ani o warunkach technicznych drogi, ani o prawie inwestora do terenu przewidzianego jako miejsce realizacji inwestycji. W kwestii udziału stron w postępowaniu przed organem I instancji wyjaśniono, że w tym zakresie oparto się na wypisie z ewidencji gruntów, w którym jako właścicielka nieruchomości nr [...] ujawniona byłą A. T. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu [...] J. T. okazał odpis postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] sygn. akt [...] w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej A. K. T., zgodnie z którym spadek nabyli mąż zmarłej Z. J. M. T. oraz dzieci M. M. T.-G. i J. W. M. T., oraz złożył jego kopię do akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skargi będące podstawą niniejszego postępowania sądowego zostały skierowane przez skarżących do Naczelnego Sądu Administracyjnego 4 stycznia 2002 r. (skarga J. T.) i [...] (skarga I. i K. D.). Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwaną dalej Przepisami wprowadzającymi, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej u.p.s.a. Na podstawie art. 219 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 kwietnia 2002 r., sprawa o sygnaturze IISA/Ka 122/02 ze skargi I. i K. D. została połączona ze sprawą o sygnaturze II SA/Ka 24/02 ze skargi J. T., do wspólnego rozpoznania i orzekania. Przepis art. 134 § 1 u.p.s.a. przewiduje, że Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze względu na argumenty w nich podniesione. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane są w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowani przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z postanowieniem art. 40 ust. 1 powołanej ustawy, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia zawarte w tym planie, mające walor aktu prawnego powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, wiążą zarówno obywateli, jak i organy gminy. Postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym z etapów procesu inwestycyjnego w budownictwie. Zgodnie z treścią ar. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednym z wymagań, które ustawodawca przewidział dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest uwzględnienie ochrony interesów osób trzecich. Decyzja Burmistrza Miasta U. zawiera zapisy dotyczące takiej ochrony w pkt 7, obligującym inwestora na etapie projektowania inwestycji jak i przed wejściem w teren do dokonania uzgodnień z właścicielami gruntów, których interes prawny mógłby zostać naruszony realizacją inwestycji. Prawidłowo również organ odwoławczy przyjął i wyjaśnił stronom, że kwestia warunków technicznych dotyczących planowanej inwestycji i jej dokładnej lokalizacji, jak również konieczność przedłożenia przez inwestora oświadczeń właścicieli nieruchomości, przez które będzie przebiegać, a dotyczących zgody na realizację przedmiotowego zamierzenia, stanowić będzie przedmiot rozpoznania w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd ponowione przez skarżących w skargach do Sądu zarzuty, dotyczące kwestii technicznych, związanych z parametrami drogi, należało uznać za przedwczesne i nie mogące mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotem badania jest przede wszystkim, czy planowana inwestycja jest zgodna z warunkami wynikającymi z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. W tej kwestii zostało ustalone, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze, który zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta U. znajduje się w jednostce strukturalnej O 16 Lm "ulica lokalna – adaptacja istniejących ulic wraz z budową nowego odcinka, od skrzyżowania z ulicą Leśną (O 15 Lm) do skrzyżowania z ulicą zbiorczą (O 7 Zo) dla obsługi terenów mieszkaniowych i zespołu uzdrowiskowego w U. (dalszy ciąg ul. O 14 Lm), szerokość w liniach rozgraniczających 25 m, szerokość jezdni 6 m. Obustronne chodniki w obszarach zainwestowanych"; oraz w jednostce strukturalnej E 43 R "Tereny użytków rolnych z występującą rozproszoną zabudową mieszkaniową – utrzymuje się dotychczasowe użytkowanie z dopuszczeniem możliwości uzupełnienia i wymiany kubatury dla zabudowy zagrodowej w wypadkach uzasadnionych wielkością areału rolnego". Ponadto zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren położony jest w strefie infrastruktury komunalnej IK(L1/2 R) – "ulica o charakterze lokalnym". Wobec przytoczonych zapisów planu, stanowisko organów administracji, uznające zasadniczo zgodność planowanej modernizacji i budowy drogi w terenie przewidzianym dla realizacji zabudowy mieszkaniowej i tras komunikacyjnych, należy uznać za prawidłowe. Jak wynika z dołączonego do akt autoryzowanego wypisu z tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów oznaczonych w planie ogólnym ustronia symbolami E-12 AUC, E-2 MN, E-3 MN i ulicy lokalnej usytuowanej między tymi terenami, zgodnie z pkt 4.3. tekstu planu, litera ( R) przy symbolu klasyfikacji ulicy oznacza, że w liniach rozgraniczający należy zrealizować drogę rowerową, w miarę możliwości wydzieloną, lub- jeżeli jest to niemożliwe – wbudowaną w jezdnię lub chodnik. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skarżącego J. T., że budowa drogi z wydzieloną trasą rowerową pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tekst powoływanego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w rozdziale VI pkt 6.1 e) dotyczącym strefy infrastruktury komunalnej (I-K) przewiduje ponadto, iż w miejscu skrzyżowania się obszaru strefy infrastruktury komunalnej (IK) z obszarem ciągu ekologicznego, o którym mowa w pkt 3.2 planu, należy zrealizować przepust ekologiczny, którego parametry winny zostać określone każdorazowo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powoływany pkt 3.2 planu stanowi, iż na fragmentach terenów przeznaczonych dla różnych stref funkcjonalnych przebiegają tzw. ciągi ekologiczne, których zadaniem jest łączenie terenów o szczególnych wartościach środowiskowo twórczych i umożliwienie zachowania rozwijania i przemieszczania się żyjących w nich gatunków fauny i flory. Z powołanych zapisów planu zagospodarowania wynika, iż w przypadku konieczności utworzenia przepustu ekologicznego, jego parametry winny być określone już w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem kompetencja w tym zakresie należy do właściwych organów administracji. Decyzja Burmistrza Miasta U. z dnia [...] utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, zawiera w pkt 4 rozstrzygnięcie stanowiące, iż "jeżeli ciąg ekologiczny przecina teren strefy infrastruktury komunalnej, ustala się nakaz utworzenia przepustu ekologicznego." Rozstrzygnięcie to należy ocenić jako sprzeczne z wymogami przyjętymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wynika z przytoczonych zapisów planu, już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ winien ustalić parametry przepustu, ustalone zatem winno być, czy dochodzi do przecięcia strefy infrastruktury komunalnej, w której zlokalizowana jest projektowana droga, z ciągiem ekologicznym. Rozstrzygnięcie warunkowe w tym zakresie, pozostawiające w kompetencji inwestora zarówno ustalenie, czy istnieje konieczność ustalenia przepustu, jak i co do parametrów przepustu, nie odpowiada postanowieniom przyjętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając sprawę organy administracji winny zatem ustalić, czy w ustalonym stanie faktycznym dochodzi do konieczności ustalenia przepustu ekologicznego i w razie potrzeby określić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametry tego przepustu. Prowadząc postępowanie właściwe organy zadbają nadto o ustalenie aktualnego kręgu osób mających w postępowaniu przymiot strony i zawiadomią je o toczącym się postępowaniu. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i art. 134 § 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 u.p.s.a., do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.