II SA/Ka 2400/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Łucja Franiczek Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, iż nie podlega ona wykonaniu w całości. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę [...] z zapleczem socjalnym i garażem wraz z linią napowietrzną i kablową oraz oczyszczalnią ścieków przewidzianych do realizacji na działce o nr pgr [...] K., O. na stoku D. U podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia przywołano art.28, art.33 ust.1, art.34 ust.4, art.36 i 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 z późn. zm.). Natomiast w uzasadnieniu podano, że inwestycja nie jest sprzeczna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestor – Stowarzyszenie A – przedłożył wymagane prawem dokumenty. Odwołanie od decyzji wniosły Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. kwestionując prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz brak uzgodnień z właściwym organem Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...]. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego odnoszącego się do ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy [...] z zapleczem socjalnym i garażem oraz [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, po czym rozstrzygnięciem z dnia [...], wydanym po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]. Po podjęciu, zawieszone postanowieniem z dnia [...] postępowania odwoławczego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. i umorzył postępowanie w sprawie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, opierając się na treści art.32 ust.1 prawa budowlanego, iż jeżeli decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania stała się nieważna, to nie może ostać się decyzja organu I instancji udzielająca pozwolenia na budowę. Zwrócono również uwagę na to, że w sprawie budowy [...] negatywne stanowisko zawarł Wydział Środowiska i Rolnictwa nie tylko z uwagi na sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ale również dlatego, że "nie ma możliwości wyłączenia gruntów leśnych z produkcji". W skardze Stowarzyszenie A domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej naruszenie art.138 § 1 pkt 2 i art.105 k.p.a. Skarżące Stowarzyszenie wpierw opisało przebieg postępowań zarówno w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a następnie w sprawie pozwolenia na budowę, aby następnie wykazać, iż okoliczności, o których mowa w art.105 k.p.a. nie zachodzą. Podniesiono także to, że inwestor poniósł znaczne nakłady i koszty działając w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi w części dotyczącej uchylenia decyzji organu I instancji i jej uwzględnienie, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej umorzenie postępowania. Uznając "swój błąd" co do zastosowania art.105 § 1 k.p.a. organ, którego działanie zaskarżono, wskazał, iż nie może skorzystać z uprawnień art.38 ust.2 ustawy o NSA, albowiem nie może uwzględnić skargi w całości. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący zwrócił uwagę, iż uwzględnienie postulatu Wojewody spowodowałoby, iż zaskarżona decyzja zawierałaby jedynie rozstrzygnięcie o uchylenie decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest w pełni uzasadniona, a zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art.105 § 1 k.p.a. nie do odparcia. Rację ma również skarżący twierdząc, że tego błędu prawnego nie można wyeliminować w sposób wskazany w odpowiedzi na skargę, stąd też koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżona decyzja wydana została z przywołaniem art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten określający rodzaj decyzji organu odwoławczego uprawnia ten organ m.in. do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. W komentowanej części przywołany przepis wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji, przy czym organ II instancji nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie w tym zakresie wypływa z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem odnosi się tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W sytuacji gdy nie występuje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, bądź w okolicznościach ściśle określonych wydać rozstrzygnięcie oparte o art.138 § 2 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. W sprawach dotyczących udzielenia pozwoleń na budowę bezprzedmiotowym będzie postępowanie odnoszące się do obiektu już zrealizowanego i robót budowlanych wykonanych. Bezprzedmiotowym stanie się również postępowanie w sytuacji, gdy inwestor cofnie wniosek o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast bezprzedmiotowym postępowanie, w którym strona domaga się merytorycznego rozpoznania jej wniosku, ale nie spełnia przy tym wszelkich ustawowych przesłanek świadczących o zasadności żądania. W sprawie poddanej kognicji Sądu skarżący nie wycofał wniosku o udzielenie mu pozwolenia na budowę, żaden z dokumentów nie wskazuje na to, aby rozpoczął realizację inwestycji, stąd też nie było podstaw do przyjęcia tezy o bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji i tym samym umorzenia postępowania. Zaskarżona decyzja narusza zatem art.138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dostrzegł zresztą tę wadliwość organ, którego działanie zaskarżono, przy czym jak słusznie zauważył nie mógł jej sanować w trybie autokontroli. Postulat zawarty w odpowiedzi na skargę odnoszący się do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko w wadliwej części jest nie do zaakceptowania, albowiem wówczas w obrocie prawnym pozostałaby decyzja organu odwoławczego nieznana art.138 k.p.a., a tym samym obarczona kwalifikowaną wadą prawną. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] rozstrzygnie ją merytorycznie, bądź też wyda decyzję, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a., jeżeli dojdzie do przekonania, że zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła po utracie mocy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło stosownie do art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), która to ustawa ma zastosowanie w sprawie mocą art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 z późn. zm.). Uwzględniając skargę orzeczono o niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości stosownie do art.152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.