II SA/Ka 2432/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia NSA Adam Mikusiński Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2005 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.– B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. na rzecz strony skarżącej kwotę [...],- zł. /[...] tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3/ określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w C., działając z upoważnienia Zarządu Powiatu C., wydaną na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000r., nr 71, poz. 838) i § 11 ust. 3 w związku z § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz. 33 z późn. zm.) nałożył na K. G., właściciela Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Usługowo - Handlowego "A" w B. karę pieniężną w wysokości [...],-zł. / [...] / za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] S.- B. i umieszczenie w nim [...] tablic reklamowych w okresie od [...] do [...] r. Wymierzona kara to wynik iloczynu zajętej powierzchni reklamowej [...] mb x [...] mb, opłaty w wysokości [...] zł za 1 m2 dziennie x [...] dni x [...] reklamy, powiększonej [...], przy czym uwzględniono wpłaconą już w dniu [...] r. opłatę podstawową w wysokości [...] – zł., a pozostałą różnicę w wysokości [...] –zł. polecono wpłacić na konto środka specjalnego [...] C. lub w kasie Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w C., w terminie 14-dni od daty doręczenia tej decyzji. W jej uzasadnieniu organ administracji wskazał, iż K. G. zajął samowolnie na obszarze zabudowanym pas drogowy drogi powiatowej nr [...] S. – B. na skrzyżowaniu z ulicą J. w B. i ustawił tam [...] reklamy, każda o wymiarach [...] x [...] mb. Pomimo wezwań K. G. nie uczestniczył w wizji terenu w dniu [...] r., podczas której pracownicy zarządu drogi dokonali pomiaru tablic reklamowych. Podniósł jednocześnie, iż ta decyzja została wydana po kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. z dnia [...] r. nr [...], która skierowała ją do ponownego rozpatrzenia z powodu między innymi błędnego oznaczenia podmiotu zobowiązanego do poniesienia kary. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł K. G. Podniósł, że posiada status zakładu pracy chronionej i dlatego jest zwolniony z "niepodatkowych należności budżetowych", a taką jest opłata za zajęcie pasa drogowego. Uważa zatem, że nałożenie kary pieniężnej za nie uiszczenie opłaty jest niezasadne oraz załączył kserokopię decyzji o nadaniu statusu zakładu pracy chronionej. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] zmieniło decyzję pierwszoinstancyjną w ten sposób, że orzekło o skreśleniu dwóch zdań w sentencji powołanej decyzji i zastąpiło je nowymi o treści: "Całość kary winna zostać wpłacona na konto ośrodka specjalnego [...] C. (...), bądź w kasie Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w C. – S. H. terminie 14-dni od daty doręczenia niniejszej decyzji Kolegium. Może jednak Pan G. zaliczyć na poczet tej kary kwotę [...] zł. wpłaconą [...] r. dopłacając [...],- zł.(sł....)". W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołało art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000r., nr 71, poz. 838 z późn zm.), § 11 ust. 3 w związku z § 10a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz. 33 z późn. zm.) w związku z § 1, § 2 i § rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2002 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 150, poz.1240). W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wraz z rozprawą administracyjną z dnia [...] r. oraz przytoczył treść obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Zaakcentował, iż na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych karę nakłada się za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i nie można w tym zakresie zawrzeć ugody, polegającej na odstąpieniu od naliczenia kary bądź jej umorzenia, bowiem w tej sprawie postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. G. do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia i wstrzymania wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił jej naruszenie art. 77 i 139 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ponowne rozstrzygnięcie sprawy na jego niekorzyść oraz nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W szczególności niezbadanie stanu prawnego terenu, do którego własność przypisuje sobie Dyrekcja Zarządu Dróg Publicznych w C. oraz brak ustalenia czy właściciele przyległych do drogi terenów nie roszczą sobie praw do pasa drogowego i czy nie wyrażali zgody na postawienie przez skarżącego będących przedmiotem sporu tablic reklamowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. wniosło o jej oddalenie i przywołało argumenty jakimi kierowało się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazało, że zaskarżona decyzja nie zmieniła sytuacji skarżącego, bowiem nie dotyczyła istoty decyzji I instancji i nie zmieniła naliczonej kary. Jedynie "przeredagowała" treść jej sentencji z powodu błędnego użycia zwrotu "opłata podstawowa". Tym samym nie został naruszony przepis art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreśliło, iż w chwili wydania zaskarżonej decyzji nic nie świadczyło o spornym charakterze terenu drogi powiatowej S.– B., a na rozprawie administracyjnej przedstawiciel Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w C. w obecności pełnomocnika skarżącego przedłożył dokumenty pozwalające ustalić przebieg drogi i wskazujące, jako jej właściciela Skarb Państwa. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 2432/03 Sąd właściwy w sprawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu wydania wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z odmiennych przyczyn niż w niej zawarte. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż mimo, że skarga została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm./, to jednak podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: " ustawą p.p.s.a."/. Konsekwencja taka wynika z przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm./, który stanowi, że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej działań, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy zwrócić uwagę na wadliwość zaskarżonej decyzji, która miała bezpośredni wpływ na zastosowanie przepisów prawa materialnego. W konsekwencji to ona prowadzi do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna powinna zawierać wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem dla jej poprawności niezbędna jest wewnętrzna spójność pomiędzy takimi jej elementami, jak podstawa prawna, osnowa (rozstrzygnięcie) oraz uzasadnienie prawne i faktyczne. Tylko wtedy można o takiej decyzji powiedzieć, iż zgodnie z art. 104 K.p.a. jest aktem rozstrzygającym konkretną sprawę. Przy czym treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście zaistniałych okoliczności faktycznych i zebranego w sprawie materiału dowodowego. Musi więc ono być tak określone, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny i precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Jak przypomina się w doktrynie i orzecznictwie (por. np. B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 457 i 482 oraz B. Adamiak "Wadliwość decyzji administracyjnej", Wrocław 1986, str.22-23), rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Reasumując, rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, lecz winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1886/96 LEX nr 48694). Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stosownie do regulacji art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję, umarza postępowanie pierwszej instancji albo umarza postępowanie odwoławcze. W niniejszej sprawie sądząc z powołanego w podstawie prawnej przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a także użytego w osnowie sformułowania "zmienić zaskarżoną decyzję" uznać należy, iż organ odwoławczy wydał decyzję, której treść podjętego rozstrzygnięcia nie znajduje oparcia w cytowanym przepisie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym z tej decyzji nie wynika jakie rozstrzygnięcie zostało podjęte w sprawie. W szczególności, co do zakresu podjętego wcześniej rozstrzygnięcia organu I instancji takiego jak, wymiar i sposób wyliczenia kary pieniężnej, przeczy temu bowiem powołana podstawa prawna. Nie wiadomo zatem, czy w pozostałym zakresie została utrzymana w mocy decyzja pierwszoinstancyjna. Wprawdzie częścią składową decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, ale to przecież rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji. Stosownie do przedstawionych powyżej rozważań Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia zasad postępowania w postaci braku części rozstrzygnięcia (osnowy), która stanowi o ustaleniu i tworzeniu prawa. Zaskarżona decyzja nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia na skarżącego obowiązku, o którym wypowiada się w uzasadnieniu. Tego rodzaju wadliwa decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym ze względów proceduralnych. Sentencja decyzji jest najistotniejszym jej elementem wywołującym skutki prawne i dlatego w rozpoznawanej sprawie omówionej wady nie można było usunąć przez nawiązanie do jej uzasadnienia. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., norma pierwsza, organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości, albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, a zakres jego kompetencji merytoryczno-reformacyjnej ograniczony jedynie został przez art.138 § 2 K.p.a. Zaskarżona decyzja nie spełnia zatem wymogów art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i to w taki sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego podlega uchyleniu. Z braku ostatecznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, Sąd nie oceniał zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Organ odwoławczy winien w tej sytuacji na nowo rozpatrzyć sprawę w całości, to jest wydać kompleksowo decyzję rozstrzygając zarówno kwestię nałożenia kary pieniężnej, jak i jej wyliczenia, terminu i sposobu zapłaty. Ma także obowiązek zebrać i ustosunkować się w tym zakresie do całości materiałów dowodowych, pod kątem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Na marginesie sprawy winno się zauważyć, że K. G. skarżył właśnie tą brakującą część rozstrzygnięcia. W postępowaniu ma natomiast obowiązek kierować się zasadami wynikającymi w szczególności z przepisów art. 7, 10, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokona ustaleń z uwzględnieniem powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy istniały podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, takich jak art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Z uwagi na okoliczność, iż organ administracji nałożył na skarżącego obowiązek zapłaty kary pieniężnej, a uwzględnienie skargi wpływa na jej wykonanie Sąd w oparciu o art.152 ustawy p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do postanowień art. 200 ustawy p.p.s.a.