II SA/Ka 2433/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Bronisław Bronkowski Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Małgorzata Walentek /spr./ Protokolant Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi H.N. i S. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] r. [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy wszczętej na wniosek państwa H. i S.N., dotyczącej lokalizacji wentylatorów mechanicznych w ścianie szczytowej budynku kurnika na działce nr ewid. gr. [...] w Ł. przy ul. [...], nakazał K. i J. M. usunąć wszystkie wentylatory w ścianie szczytowej i zamurować otwory powstałe po demontażu do [...] r. W uzasadnieniu organ podał, że w trakcie wizji stwierdzono, iż w ścianie szczytowej murowanej budynku kurnika, w odległości ok. 3 m od granicy działki skarżących, zlokalizowane są dwa otwory, w których zamontowane zostały wentylatory napędzane silnikami elektrycznymi i osłonięte od czoła arkuszami blachy. Zabudowania kurnika powstały na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Ł. z dnia [...]r., oraz decyzji z dnia [...] r. w sprawie pozwolenia na budowę dwóch budynków inwentarskich zatwierdzającej projekt typowy, a nadto decyzją z [...] r. udzielone zostało pozwolenia na dobudowę pomieszczeń gcspodarczo-socjalnych i garażu do istniejącego budynku kurnika. Dalej organ wskazał, iż z projektu budowlanego oraz przedstawionego przez właścicieli rachunku wykonania instalacji elektrycznej wynika, że wykonano podłączenia do silników wentylacyjnych w ilości 6 sztuk, zaś w projekcie wentylacji mechanicznej przewidziano montaż 6 wentylatorów mechanicznych umieszczonych w dachu. Podał że według oświadczenia właścicieli dokonano odstępstwa od projektu i wykonano trzy wentylatory dachowe i dwa w ścianie budynku. Podniósł, że według oświadczeń stron wentylatory zostały zainstalowane po zakończeniu budowy, a przed rozpoczęciem użytkowania budynku tj. w latach [...]. Uznał zatem, że sprawę należy rozpatrywać w oparciu o przepisy obowiązujące w tym okresie, a to § 108 ust. 1 pkt 4 rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego zgodnie z którym, pomieszczenia przeznaczone dla inwentarza żywego mają być zaopatrzone w przewody wentylacyjne wyprowadzone ponad dach, o przekroju zapewniającym wymianę powietrza, właściwą ze względu na rodzaj, wiek oraz ilość sztuk inwentarza żywego, dla którego przeznaczone jest pomieszczenie". Zdaniem organu lokalizacja wentylatorów zamontowanych w ścianie szczytowej jest niezgodna z zatwierdzonym projektem oraz z "warunkami technicznymi", zatem miał zastosowanie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w myśl którego właściwy organ nakazuje wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego [...] do stanu zgodnego z przepisami. W odwołaniu K. M. zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wskazała, że obiekt został wybudowany w latach [...] na podstawie projektu typowego [...] oraz pozwolenia na budowę, natomiast organ dokonując kontroli użytkowania tegoż obiektu w [...] r. umorzył postępowanie. Podniosła, iż postępowanie nie było prowadzone w sposób m.in. pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, a w sprawie nie zostały podjęte wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto zarzuciła organowi wybiórcze zastosowanie przepisów rozporządzenia z 11czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych (...) oraz błędne zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zakwestionowała twierdzenie organu jakoby właściciele budynku złożyli oświadczenie o dokonanym odstępstwie od projektu polegającym na wykonaniu trzech wentylatorów dachowych i dwóch w ścianie budynku. Stwierdziła, iż sporne wentylatory zostały zrealizowane zgodnie z projektem, na dowód czego przedłożyła oświadczenie J. B., który dokonał ich montażu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 KPA w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu nadzoru budowlanego I instancji . W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. działał bez podstawy prawnej, bowiem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane dotyczy samowoli budowlanych, podczas gdy przedmiotowy kurnik, został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę i użytkowany jest zgodnie z tym pozwoleniem. Nadto organ ten uznał, że ingerencja organu nadzoru budowlanego w sprawie przedmiotowego obiektu w świetle art. 83 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy była bezprzedmiotowa. Zdaniem organu skoro otwory i wentylatory mechaniczne istnieją od początku i zostały wykonane, na podstawie zatwierdzonego projektu typowego oraz pozwolenia na budowę, w [...]r. (a wg skarżących w roku [...]), to nie ma żadnych podstaw prawnych, aby nakazać ten obiekt, a nawet te otwory, doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami obecnie obowiązującymi, lub do stanu zgodnego z przepisami wynikającymi z prawa budowlanego z 1974 r. Nadto wskazał, iż w momencie realizacji tego obiektu nie zostało jeszcze wydane rozporządzenie wykonawcze o "warunkach technicznych" do prawa budowlanego z 1974 r., które weszło w życie dopiero 1 stycznia 1981 r., a zatem nie może działać wstecz. Ponadto organ odwoławczy przyznał, iż skarżący są narażeni na uciążliwości, wskazał przy tym jednak na okoliczności, które nie pozwalają na wszczęcie i prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego oraz na możliwość dochodzenia swoich praw przed sadem powszechnym lub innymi organami. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. i S. N. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej obrazę przepisów art. 77 § 3 k.p.a. oraz § 108 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MBiPMB z 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Wskazywali przy tym, że w myśl tego ostatniego przepisu pomieszczenia przeznaczone dla inwentarza żywego mają być zaopatrzone w przewody wentylacyjne tyko ponad dach. Ponadto wskazali, że przepisy dotyczące warunków technicznych zarówno poprzednich jak i obecnych nie zezwalają na zrealizowanie w ścianach położonych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki żadnych otworów, a zatem, zdaniem skarżących, ścianę tą, która usytuowana jest w odległości 3,10 m od granicy działki należy doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa. Podnieśli, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, organ I instancji był uprawniony do działania w tym zakresie na podstawie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 71 prawa budowlanego, a jego decyzja była prawidłowa. Wskazali jako błędny pogląd organu odwoławczego, nie znajdujący oparcia nawet w oświadczeniu właścicieli kurnika, które organ I instancji przywołał w uzasadnieniu decyzji, iż wykonanie otworów w ścianie tego obiektu dla umieszczenia w nich wentylatorów jest zgodny z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.s.a.) stanowi, że Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik prawy – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.s.a. Sąd kontroli dokonuje również z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., stanowiący podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczeniu się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwsze instancji i umorzeniu postępowania. Tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sposób ostateczny zamyka czynności procesowe w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego oraz niweczy możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Uprawnienie do podjęcia takiej decyzji otwiera się jednak przed organem dopiero wówczas, gdy stwierdzi on brak jakiegokolwiek elementu stosunku prawnego, z powodu którego nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, a zatem z powodu wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a). Ta przesłanka ma miejsce wtedy, kiedy brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia sprawy w ogóle, bądź nie ma podstaw do rozpatrzenia jej na drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji (tak B. Adamiak, J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003 r., str. 590). Zaskarżona decyzja została wydana przy przyjęciu założenia, że wszczęte przed organem pierwszej instancji postępowanie stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na brak podstawy prawnej do działania organu nadzoru budowlanego. Wskazać przyjdzie, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wystąpienia skarżących podważającego legalność wykonanych w ścianie budynku kurnika, położonego na sąsiedniej działce zlokalizowanej w odległości 3,10 m od granicy działki, dwóch otworów, w których zamontowano mechaniczne wentylatory oraz żądania ich likwidacji. Wobec ustaleń organu pierwszej instancji, iż obiekt ten został zrealizowany na podstawie decyzji z dnia [...]r., oraz decyzji z dnia [...]r. w sprawie pozwolenia na budowę dwóch budynków inwentarskich oraz zatwierdzającej projekt typowy, a roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem przyjąć przyjdzie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. prowadził postępowanie mające na celu ustalenie, czy nastąpiło odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że wbrew poglądowi organu odwoławczego okoliczność, że przedmiotowy obiekt został wykonany w latach [...] na podstawie pozwolenia na budowę i użytkowany zgodnie z tym pozwoleniem, nie stanowiła przeszkody w prowadzeniu postępowania przed organem nadzoru budowlanego w przedmiocie odstępstwa. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie wyłącza w takiej sytuacji prowadzenia postępowania. Przy czym oczywistym jest, że w postępowaniu tym nie bada się, czy decyzja o pozwoleniu była zgodna z przepisami obowiązującymi w chwili jej wydania, gdyż zagadnienie to rozstrzygnięte zostało w sposób ostateczny w pozwoleniu na budowę, natomiast bada się czy inwestor zrealizował budowę zgodnie z warunkami ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Zupełnie odmienna sytuacja zachodzi, gdy inwestor w toku prowadzenia robót odstąpi samowolnie od tych warunków. Zatem w postępowaniu w przedmiocie odstępstwa chodzi wyłącznie o ustalenie, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób zgodny z warunkami pozwolenia, a w razie stwierdzenia istotnego odstępstwa na organie administracyjnym ciąży obowiązek decyzyjnego orzeczenia w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. W obowiązującym stanie prawnym do oceny skutków odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wydanym zarówno przed, jak i po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.), znajdują zastosowanie w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego przepisy art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 tej ustawy. Całkowicie błędnym jest pogląd organu odwoławczego, iż skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, a roboty budowlane wykonane w latach [...], to brak było podstawy do prowadzenia postępowania w trybie art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Wobec powyższego należało uznać, iż brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do podjęcia przez organ odwoławczy kasacyjnej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji, skoro postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowym. Natomiast wskazać przyjdzie, iż wynik tego postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji został oparty o dowolne, nie znajdujące jakiegokolwiek oparcia w materiale dowodowy, ustalenia faktyczne. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji, w każdym przypadku stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a., powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Tymczasem zasadom tym w pełni uchybił organ pierwszej instancji, zaś podjęte przez niego rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, który sprowadza się zasadniczo do protokołu z wizji przeprowadzonej w dniu [...] r., a potwierdzającego okoliczność, nie kwestionowaną przez żadną ze stron, co do usytuowania ściany budynku od granicy oraz zlokalizowania w niej otworów z wmontowanymi wentylatorami mechanicznymi. W aktach sprawy brak jest podstawowych dokumentów, na które organ powołał się w uzasadnieniu decyzji, a które mają zasadnicze znaczenie dla prawidłowości tego rozstrzygnięcia, czyniąc go przez to wadliwym. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń, istotnym dokumentem jest projekt budowlany, stanowiący integralną część pozwolenia na budowę, na podstawie którego można byłoby stwierdzić, czy zakładał on powstanie otworów na wentylatory mechaniczne w szczytowej ścianie budynku kurnika. W aktach sprawy brak jest pozwoleń na budowę, projektu budowlanego przedmiotowego obiektu, projektu wentylacji mechanicznej, w którym to, jak twierdzi organ, przewidziano montaż 6 wentylatorów mechanicznych umieszczonych w dachu, oświadczenia właścicieli obiektu o dokonanych odstępstwach od projektu, na które powołuje się organ. Co więcej, z akt sprawy nie wynika, że dokumenty te w nich się znajdowały. Również z zapisów protokołu z wizji nie wynika, aby przeprowadzający wizję dysponował projektem budowlanym, czy projektem wentylacji. Nadto organ nie wyjaśnił rozbieżności co do daty powstania spornych wentylatorów wskazywanej odmiennie przez właścicieli kurnika oraz skarżących (protokół z wizji). Wobec tak istotnych braków postępowania przyjdzie stwierdzić, że wydanie decyzji nastąpiło w oparciu o dowolne, nie znajdujące jakiegokolwiek oparcia w materiale dowodowym ustalenia faktyczne. Zatem wobec naprowadzonych braków, zdaniem Sądu, decyzja organu pierwszej instancji uchyla się spod jakiejkolwiek kontroli, zaś sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co spowodowało, iż rozstrzygnięcie to również nie mogło się ostać. Uwzględniając powyższe, mając na uwadze, iż w świetle materiałów sprawy organy obu instancji naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie zgromadzenie kompletnej dokumentacji dotyczącej budowy obiektu inwentarskiego (kurnika) jak projekt budowlany, projekt wykonania wentylacji, pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie jeżeli było wydane, a w razie potrzeby przeprowadzenie innych niezbędnych w sprawie dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe jej rozstrzygniecie, jak przesłuchanie świadków, stron postępowania. Szczegółowa konfrontacja materiału dowodowego z istniejącym stanem faktycznym obiektu pozwoli na poczynienie prawidłowych ustaleń i w konsekwencji zastosowanie właściwych przepisów przy wydaniu rozstrzygnięcia. Od ustaleń organu czy inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę będzie zależało wydanie właściwego rozstrzygnięcia, przy czym w przypadku stwierdzenia, że otwory zostały wykonane na skutek odstępstwa organ winien ustalić, czy wykonanie i usytuowanie otworów wentylacyjnych w ścianie budynku gospodarczego było niezgodne z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego obowiązującymi w chwili powstania spornych otworów. W tym miejscu należy wskazać, że tylko w przypadku odstępstw noszących cechy samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane możliwe byłoby zastosowanie art. 103 ust. 2 tej ustawy. W zależności od poczynionych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych organ wyda decyzję, którą umotywuje zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego, należy przypomnieć, że zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego uprawnione są do działania w zakresie utrzymania obiektów budowlanych, bez względu na datę ich wybudowania w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 66 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo 3) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z art. 152 p.s.a., do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd działając na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o kosztach postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie do art. 205 § 1 tej ustawy do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się min. poniesione przez stronę koszty sądowe oraz koszty przejazdów do sądu. Zatem Sąd zasądził kwotę [...] zł na którą składa się w wpis w wysokości [...] zł oraz udokumentowane biletami koszty przejazdu w wysokości [...] zł.