II SA/Ka 2445/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie: NSA Adam Mikusiński asesor WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant: sekr.sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2005 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. Ś. z dnia [...] r. Nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Nr. [...] Prezydent Miasta P. Ś. odmówił L. B. przyznania dodatku mieszkaniowego ponieważ w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz wywiadu środowiskowego stwierdzono, iż występuje rażąca dysproporcja między wykazanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym, nieuzasadniajaca przyznanie dodatku mieszkaniowego. Powyższą decyzję zaskarżył L. B. podnosząc, że od miesiąca [...] r. jedynym dochodem czteroosobowej rodziny jest wynagrodzenie żony, gdyż jest on osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, a samochód osobowy marki [...] uzyskał w [...] r. w akcie darowizny od rodziców żony. Podnosił, że np. przejazd posiadanym samochodem do B. w poszukiwaniu pracy jest tańszy od przejazdu autobusem komunikacji miejskiej. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art.7 ust.3 i art. 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U.nr.71 poz.734 z 10 lipca 2001 r.) oraz art. 17 i 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do postanowień art.7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek ten przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz, prezydent miasta, przy czym -stosownie do treści ust.3 cytowanego artykułu -organ ten może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniająca przyznanie pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Wskazano, że przepis powyższy upoważnia organ do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego mimo spełnienia kryteriów do jego otrzymania wówczas, gdy występują określone w nim sytuacje, a podjęta decyzja ma charakter uznaniowy, co nie oznacza to jednak dowolności działania organu, który odmawiając przyznania dodatku obowiązany jest wykazać, na jakiej podstawie oparł swoje twierdzenie i w czym wyrażają się przesłanki odmowy. Zaakcentowano, że z akt sprawy wynika, że L. B. prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe, które zajmuje lokal mieszkalny z zasobów komunalnych o powierzchni użytkowej [...] m². W złożonej deklaracji o dochodach wykazał, że dochód gospodarstwa w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł [...]. Średni miesięczny dochód wyniósł więc [...]..,co w przeliczeniu na jedną osobę daje kwotę [...]..Wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc wynoszą wg wniosku [...]. Zatem zdaniem organu wnioskodawca spełniał więc kryteria ustawowe niezbędne do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Nadmieniono , iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ I instancji korzystając z przysługujących mu uprawnień zastosował przepis art. 7 ust. 3 powołanej ustawy, albowiem organ ten w oparciu o oświadczenie majątkowe ustalił, że pomimo przedstawionej trudnej sytuacji materialnej gospodarstwo domowe jest posiadaczem samochodu osobowego marki [...] rok produkcji [...] nabytego w trakcie wcześniej wypłacanego dodatku mieszkaniowego w kwocie [...]. Posiadane środki finansowe, w tym ewentualna pomoc rodziny winny w pierwszym rzędzie zaspokoić podstawowe potrzeby gospodarstwa domowego, do których należy między innymi zapłata czynszu, a dopiero w dalszej kolejności wydatki takie jak kupno czy utrzymanie samochodu. Istnieje bowiem wyraźna sprzeczność między wykazanym w deklaracji średnim miesięcznym dochodem brutto - [...],a koniecznością utrzymania z tej kwoty czteroosobowej rodziny / w tym czynsz [...] zł., gaz [...] zł., prąd około [...] zł. miesięcznie/ przy jednoczesnym ponoszeniu opłat związanych z utrzymaniem samochodu! opłaty za paliwo, ubezpieczenie OC/. Zdaniem organu odwoławczego w oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji trafnie uznał, że między wykazanymi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym występuje rażąca dysproporcja i prawidłowo odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. Co do okoliczności podniesionych w odwołaniu SKO wskazało, że okoliczności nie zmieniają bowiem faktu, że wykazane dochody są niższe niż faktycznie ponoszone wydatki, a zatem zachodzi sytuacja o której mowa w art. 7 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. B. wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W uzasadnieniu wskazał, że z treścią protokołu wywiadu został zapoznany dopiero po odmownej decyzji SKO. Podnosił, że opinia wyrażona w decyzji i protokole o standardzie mojego mieszkania jest niesłuszna. Uważa, że jego mieszkanie nie klasyfikuje się do oceny dobry standard o czym pisał już w odwołaniu. Wskazał, że w dokumencie "Wywiad środowiskowy u wnioskodawcy" w rubryce uwagi i wnioski przeprowadzającego wywiad pisze "antyki (meble)". Nie pisze natomiast na jakiej podstawie dokonano takiej oceny, zauważając, że teza ta jest uprawniona tylko przy przyjęciu , że każdy stary mebel jest antykiem. Co do posiadanego samochodu wskazał, że nabył go w drodze darowizny i w jego sytuacji samochód należy traktować jako "narządzie pracy do jej znalezienia i utrzymania". Zaznaczył, że w kosztach utrzymania samochodu partycypują teściowie. Podniósł, że dowiadując się w Wydziałach Lokalowych miast sąsiadujących, informowano go w większości przypadków, że w tej określonej sytuacji dodatek mieszkaniowy byłby przyznany bez większych przeszkód. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek. Niniejsza skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed dniem 01 stycznia 2004 r.. Z tą datą uległ zmianie stan prawy i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 17 ust 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych w latach 2003 i 2004 dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 160% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 110% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że L. B. prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe, które zajmuje lokal mieszkalny z zasobów komunalnych o powierzchni użytkowej [...] m². W złożonej deklaracji o dochodach wykazał, że dochód gospodarstwa w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł [...]. Średni miesięczny dochód wyniósł więc [...].,co w przeliczeniu na jedną osobę daje kwotę [...]..Wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc wynoszą wg wniosku [...]. Zatem skarżący spełniał kryteria ustawowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego. Nie sposób zgodzić się z stanowiskiem zaprezentowanym przez organy orzekające w sprawie, że spełniona została dyspozycja art.7 ust.3 omawianej ustawy. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić w sferze materialnoprawnej, a co najmniej wypadnie uznać je za nieprzekonywujące i przedwczesne. W ocenie Sądu norma art.7 ust.3 cytowanej ustawy ma jednoznaczne brzmienie i cel. W tym ostatnim zakresie chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami nie dającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo, w tym przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych dowodów, a więc przede wszystkim o osoby osiągające je nielegalnie. Przywołany przepis zawiera kilka przesłanek, które należy zanalizować. Po pierwsze jest to rażąca dysproporcja, a więc istotna, wyraźna, oczywista i niewątpliwa asymetria, różnica (p. Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod red. Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999, str.184 i 830) pomiędzy dalej wskazanymi wielkościami. A są nimi niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji i faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Po wtóre ta rażąca dysproporcja winna być taka, że nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Przeto w przepisie tym chodzi o taki stan rzeczy, w którym wnioskodawca deklaruje niskie dochody, pozostające w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, który to stan przemawia przeciwko przyznaniu dodatku. Zarówno rażąca dysproporcja, jak też nieuzasadnione przyznanie pomocy są pojęciami ocennymi. Niemniej jednak można stwierdzić, że przesłankami odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art.7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.) są: wyraźna i oczywista różnica (asymetria) pomiędzy deklarowanymi dochodami wnioskodawcy a jego stanem majątkowym wyrażająca się posiadaniem wartościowych i ponadstandardowych przedmiotów lub zasobów, przykładowo nabytych ze środków uzyskanych z nieujawnionych źródeł, która sprzeciwia się przyznaniu dodatku mieszkaniowego. W niniejszej sprawie skarżący zadeklarował dochody pozwalające na uwzględnienie żądania. Osiągania przez niego innych dochodów organy nie wykazały. Natomiast powołały się na jego dobry stan majątkowy wynikający z posiadania i utrzymywania samochodu i zamieszkiwania w dobrze wyposażonym mieszkaniu. Konstatacja o rażącej asymetrii dochodów ze stanem majątkowym budzi zastrzeżenia Sądu. Oto bowiem samochód osobowy marki [...] (rok produkcji [...]) skarżący otrzymał w drodze darowizny od teściów (umowa darowizny w aktach sprawy) w [...] r., a więc nie w okresie którego dotyczy przedmiotowy (aktualny) wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wydatki na utrzymanie samochodu nie zostały przez organy ustalone ani wyjaśnione pod względem potrzeb skarżącego i jego rodziny, jak też ewentualnych korzyści czy strat w razie sprzedaży pojazdu. Trzeba w tym miejscu wyrazić pogląd, wedle którego w ocenie omawianych przesłanek należy wykazać dużą ostrożność oraz odnieść ją do indywidualnej -szeroko rozumianej -sytuacji wnioskodawcy. Dla ich wystąpienia z reguły nie będzie miał znaczenia majątek nabyty wcześniej, przed okresem, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku. Chyba, że wykazana zostanie możliwość nie wpływającego negatywnie na tę sytuację spieniężenia części majątku, albo wykazane zostanie nabycie za środki nieustalone, albo wydatki na dana rzecz przekroczą normalne koszty, nadto niezasadnie będą pogarszać stan majątkowi strony, bądź świadczyć o nieustalonych dochodach. Przy czym należy ustalić pewien standard majątkowy -wzorzec -odnoszący się generalnie do wszystkich osób. Winien on uwzględniać fakt, że poziom życia ludności ogólnie ulega stałej poprawie i nie jest już luksusem telewizor, magnetowid, a nawet samochód, bowiem i w tej dziedzinie nastąpiło duże zróżnicowanie, zaś wyposażenie mieszkania w podstawowy sprzęt AGD (typu pralka , lodówka itp.) jest normą. W przypadku skarżącego nie wydaje się, aby powyższe okoliczności zachodziły i aby przekroczył on standard życia, jaki sprzeciwiałby się przyznaniu mu pomocy. Gdyby w istocie wartość wspomnianego samochodu była taka jak twierdzi skarżący – [...] zł, to jego sprzedaż pozwoliłaby na zaspokojenie bieżących potrzeb w krótkim okresie, po czym pomoc zewnętrzna okazałaby się zapewne wielce uzasadniona. Poza tym w takim wypadku skarżący ponosiłby wydatki na środki komunikacji publicznej (bo na prywatną nie byłoby zapewnie go stać) których nikt nie sfinansowałby, a co wydatnie obciążyłoby jego budżet, nie mówiąc o uciążliwości. W takich kwestiach konieczne jest myślenie szersze i bardziej perspektywiczne. Tych okoliczności nie miały na uwadze organy orzekające, dlatego wydane przez nie decyzje nie mogły się ostać. Co do stwierdzenia w wywiadzie środowiskowym, że skarżący jest posiadaczem mebli - antyków , podnieść godzi się , że również należy udowodnić tą kwestię, zważając przy tym na okoliczność, na którą trafnie wskazał skarżący, iż nie każdy stary mebel jest antykiem. Na marginesie trzeba wskazać, że nie można jednakże zgodzić się zaprezentowaną w skardze tezą, iż skarżący z treścią protokołu wywiadu środowiskowego został zapoznany dopiero po odmownej decyzji SKO, skoro na protokole tym widnieje jego podpis, co wskazuje, że był on obecny przy jego sporządzaniu. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie ewentualne uzupełnienie materiału sprawy w naprowadzonych kierunkach , ustalenie kiedy i za jakie środki zostały zakupione "meble antyki" . Następną zaś rzeczą będzie ocena wiarygodności przeprowadzonych dowodów, dokonanie ustaleń faktycznych i stosownie do ich wyniku wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, które należy umotywować wedle przepisanych prawem procesowym wymogów. Uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, pamiętając o związaniu wyrażonym w nim stanowiskiem. Dlatego na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od wyrzeczenia co do jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 tej ustawy.