II SA/Ka 2464/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek /spr./ Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A. W. i J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2/ orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, 3/ zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] / [...] / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku Gminy R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gimnazjum wraz z salą gimnastyczną na działkach nr [...] i [...] w R. W wyniku wznowienia postępowania kolejną decyzją tego organu z dnia [...] r. uchylono powyższą decyzję w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego sali gimnastycznej, zatwierdzając "zamienny" projekt tej sali oraz pozostawił bez zmian inne warunki pozwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania A. W. i J. W. jako współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej /działki nr [...],[...] i [...] Wojewoda [...] w dniu [...] r. wydał decyzję, mocą której uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] r. oraz decyzję tego organu z dnia [...] r. odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarga Gminy R. na decyzję ostateczną została zaś oddalona na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2431/02. Nadto, w dniu [...] r. zostało wszczęte odrębne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie prowadzonych robót budowlanych, które zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż., podjętą w dniu [...] r. o nakazaniu Gminie R. zaniechania dalszych robót budowlanych, uznając iż rozstrzygnięcie to legalizuje roboty budowlane, prowadzone w oparciu o decyzję ostateczną o pozwoleniu na budowę, zaś kontynuacja budowy winna odbyć się na podstawie kolejnej decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy po rozpatrzeniu odwołania małż. W. decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Jednakże uwzględniając skargę małż. W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 138/03 uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji, poddając w wątpliwość trafność poglądu, wyżej przedstawionego. Tymczasem w dniu [...] r. Gmina R. zwróciła się o wydanie pozwolenia na kontynuację budowy, załączając m.in. projekt budowlany "naprawczy" oraz nowe decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm./, zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na dokończenie budowy budynku gimnazjum wraz z salą gimnastyczną, stwierdzając spełnienie przez inwestora wymogów prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji A. i J. małż. W. wnieśli o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając w pierwszym rzędzie brak rozpoznania obydwu spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ich zdaniem, projekt stanowiący podstawę wydania pozwolenia na dokończenie budowy, niczym się nie różni od projektu pierwotnego. Rozwiązania architektoniczne nie odpowiadają wymogom, obowiązującym w Parku Krajobrazowym, ani też nie uzyskano zgody organu ochrony zabytków, chociaż teren budowy znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. Odwołujący się wnieśli też zastrzeżenia do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wskazali na naruszenie przepisów §§ 11 i 13 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez zacienienie ich działki. Nadto, zarzucili iż nie rozwiązano kwestii odprowadzania wód opadowych, a podniesienie terenu o 1,5 m, przyczyniło się do zmiany stosunków wodnych, czego efektem jest zalewanie ich posesji. Zaskarżoną decyzją wydaną z up. Wojewody [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylono decyzję organu I instancji w części obejmującej sentencję i w tym zakresie orzeczono o zatwierdzeniu projektu budowlanego z aneksem i udzieleniu Wójtowi Gminy R. pozwolenia na budowę budynku gimnazjum wraz z salą gimnastyczną oraz ogrodzenia trwałego działek nr [...] i [...] w R., utrzymując w mocy pozostałą część decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy odnosząc się do poszczególnych kwestii, podniesionych w odwołaniu wyjaśnił, iż: - wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymało wykonania decyzji, - teren inwestycji nie znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej, wyznaczonej miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy R., - decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była przedmiotem postępowania odwoławczego i została utrzymana w mocy przez SKO w B.decyzją z dnia [...] r., - inwestor dokonał korekty projektu budowlanego, obniżając część obiektu zaplecza sali gimnastycznej do wysokości jednej kondygnacji, - spełniono warunki § 11 ust. 1, § 12 ust. 3 pkt 2, § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozp. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690/, - brak odrębnej regulacji prawnej co do lokalizacji szkół, - projekt budowlany zawiera prawidłowe rozwiązanie odbioru wód opadowych z dachu budynku i terenu. Stąd też organ odwoławczy uznał, iż inwestor dopełnił wskazanych czynności w celu uzyskania nowego pozwolenia na budowę. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. W. i J. W. wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budynek został już wybudowany – częściowo na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, następnie uchylonego, a częściowo bez pozwolenia na budowę i w tej sprawie toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie ustosunkował się też do wszystkich kwestii, podniesionych w odwołaniu. Nadto, nie wyjaśniono sprawy zapewnienia nasłonecznienia nieruchomości sąsiednich, ani naruszenia stosunków wodnych oraz uchybiono wymogom § 13 ust. 3 i § 39 warunków technicznych..., a także art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego z uwagi na niezapewnienie wymaganych odległości obiektu szkolnego od granicy nieruchomości oraz niezachowanie sanitarnej strefy ochronnej wokół cmentarza. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty mogły odnieść skutek w ramach niniejszego postępowania. Jak trafnie wskazali skarżący, udzielenie pozwolenia na budowę dopuszczalne jest jedynie dla inwestycji projektowanej. Tak więc, w razie rozpoczęcia robót na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, oraz kontynuowania budowy bez ważnej decyzji, o bycie prawnym zrealizowanej częściowo bądź całkowicie budowy, władny jest orzec wyłącznie organ nadzoru budowlanego. Tymczasem w niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej nie poczyniły ustaleń faktycznych co do zakresu zrealizowanych już robót budowlanych, a niewątpliwie budowa była znacznie zaawansowana, co wynika chociażby z wyjaśnień inwestora z dnia [...] r. /k. 22 akt adm./, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę, niewątpliwie także co do już zrealizowanych robót budowlanych. Zasadnie zatem zarzucili skarżący na naruszenie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./. Powołana ustawa rozróżnia też decyzję o pozwoleniu na budowę od decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, którą wydaje organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1a/ Prawa budowlanego, legalizując w ten sposób samowolę budowlaną. Wreszcie, wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a tej ustawy, może dotyczyć tylko robót jeszcze nie zrealizowanych. Nadto, stwierdzić przyjdzie, iż w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie zostało zakończone postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Decyzje organów o nakazie zaniechania robót budowlanych zostały bowiem uchylone na mocy wyroku NSA z dnia 4 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 138/03. W motywach tego wyroku Sąd zanegował też pogląd, aby taki nakaz legalizował wykonane dotychczas roboty budowlane i uprawniał inwestora do ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, zasadnie w okolicznościach sprawy doszło jednak do zastosowania reżimu prawnego, wynikającego z przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Nie ma też znaczenia fakt, iż dalsze roboty nie będą mogły się toczyć na podstawie pierwotnego pozwolenia na budowę. Mając na uwadze wiążący walor powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego skład orzekający zobowiązany był stwierdzić, iż udzielenie pozwolenia na budowę nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 tej ustawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż nie miały one wpływu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej w ramach niniejszego postępowania nie były władne do oceny zgodności z prawem i sztuką budowlaną robót już wykonanych. Postępowanie podlegało bowiem umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Ubieganie się o pozwolenie na budowę mogło zaś obejmować jedynie projektowane roboty budowlane – po zakończeniu postępowania przed organami nadzoru budowlanego i w zależności od jego wyniku.