II SA/Ka 2465/03

3ygn.akt II SA/Ka 2465/03 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2005 roku sprawy ze skargi L.K. i A.B. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów sądowych [...] zł ([...] zł). 3ygn.akt II SA/Ka 2465/03 U Z A S A D N I E N I E Prezydent Miasta B. – rozpoznając sprawę ponownie na skutek decyzji kasacyjnej Wojewody Ś. z dnia [...]r. – decyzją z dnia [...] roku nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej "[...]" nr [...] B. na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. Decyzja została wydana dla Firmy A w W. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 80 ust. 1 pkt 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z zm.). W uzasadnieniu wskazano na przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji przez Wojewodę Ś. i stwierdzono, iż zostały one usunięte (dotyczyły rozbieżności pomiędzy treścią decyzji PWIS uzgadniającego projekt budowlany w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych a załączonym do projektu "Raportem oddziaływania inwestycji na środowisko", PWIS decyzją z dnia [...]r. uzgodnił pozytywnie przedmiotowy projekt wraz z raportem, a w związku z tym spełnione zostały wymagania określone w ustawie Prawo ochrony środowiska. Nadto organ wskazał, iż dokonał przed wydaniem decyzji sprawdzeń o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w tym w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, planem zagospodarowania przestrzennego oraz kompletności projektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A.B., J.B., G.K., L.K., J.S. – członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej w B. przy ul. [...]. Twierdzili, iż projekt ogranicza dostęp do suszarni, jest niekompletny bowiem nie zawiera ekspertyzy dotyczącej wytrzymałości budynku, a w szczególności dachu, na którym zlokalizowano inwestycję. Wskazali także na brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na którą powołał się organ I instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśnił, że kwestia użytkowania przez mieszkańców pomieszczeń na dachu w czasie robót budowlanych nie ma wpływu na legalność decyzji. Zagadnienie to powinno zostać rozstrzygnięte pomiędzy inwestorem a Zarządem Wspólnoty. Organ nie dopatrzył się także potrzeby przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy w celu potwierdzenia lub wykluczenia niekorzystnego wpływu inwestycji na stan techniczny budynku. Dokonał bowiem w oparciu o analizę projektu oceny stopnia zagrożenia i nie stwierdził konieczności opracowania ekspertyzy technicznej. Stanowisko zawarte w tej materii w piśmie PINB w B. z dnia [...]r. nie jest wiążące dla organów architektoniczno-budowlanych. Wyjaśnił również, iż stacje telefonii komórkowej usytuowane na istniejących obiektach nie wymagają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie w tym przedmiocie organu I instancji stanowi uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że inwestor wylegitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a mianowicie uchwałą nr [...] z [...]r. oraz umową najmu z [...]r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L.K. i A.B., członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej, zajmujący lokal nr [...] przy ul. [...] w B. (usytuowany pod częścią dobudówki, którą w projekcie wydzielono na pomieszczenie techniczne dla urządzeń nadawczo-odbiorczych stacji) zakwestionowali przede wszystkim posiadanie przez inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych. Umowa najmu z dnia [...]r. między inwestorem, a Zarządem Wspólnoty w ich ocenie została zawarta "przy pomocy sfałszowanych dokumentów". Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy postulował oddalenie skargi z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą bowiem zostały wydane – w ocenie Sądu – bez właściwego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego rozstrzygnięcia, ich uzasadnienia nie odpowiadają wymogom prawa, które to uchybienia proceduralne mogły mieć wpływ istotny na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm.) – zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Powyższe uchybienia uniemożliwiają także dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z przepisami Prawa budowlanego w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07. 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1260). Przede wszystkim jednak z uwagi na fakt, że sporna inwestycja jest przewidziana do realizacji na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej należało udzielić odpowiedzi na pytanie czy skarżący, będący właścicielami lokalu położonego w tym budynku, oznaczonego nr [...], posiadają interes prawny do zaskarżenia decyzji. Co do zasady wspólnotę mieszkaniową na zewnątrz reprezentuje zarząd (art. 21 ustawy o właściwości lokali z 24.06.1994 r. – t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 963 z zm.). Zdaniem Sądu możliwy jest jednak udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym poszczególnych właścicieli lokali w sytuacjach szczególnie uzasadnionych. Z taką sytuacją – w ocenie składu orzekającego – mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Inwestycja ma bowiem zostać zrealizowana w postaci wydzielenia części pomieszczenia suszarni dla urządzeń nadawczo-odbiorczych, która to suszarnia znajduje się bezpośrednio za lokalami stanowiącymi odrębną własność skarżących. W tej sytuacji to właśnie skarżący są narażeni na ewentualne niedogodności (hałas, drgania) w pierwszym rzędzie i w związku z tym posiadają interes prawny w kwestionowaniu podjętej decyzji, niezależnie od stanowiska Zarządu Wspólnoty. Zaskarżoną decyzją organy dopuściły do realizacji robót budowlanych, które określiły jako budowę, nie dokonując dalszej ich kwalifikacji w zakresie wskazanym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z dnia 7.07.1994 r. (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 – w wersji mającej zastosowanie w sprawie obowiązującej do dnia 11.07.2003 r.). Z decyzji nie wynika także rzeczowy zakres robót. Określenie dopuszczonych decyzją robót jako budowy pozostaje w sprzeczności z wnioskiem inwestora z dnia [...]r., który wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę polegającą na montażu stacji bazowej telefonii komórkowej. Powyższe rozbieżności nie są bez znaczenia w szczególności wobec braku w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiska organu co do rodzaju robót w kontekście art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego, objętych zatwierdzonym projektem. Zgodnie z art. 3 pkt 6 do budów zaliczało się wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego. Natomiast roboty budowlane (art. 3 pkt 7) to budowa (art. 3 pkt 6), a także montaż, remont i rozbiórka obiektu budowlanego. Z wymienionych robót budowlanych – w dacie podjęcia decyzji – warunków zabudowy nie wymagała co do zasady przebudowa i montaż, natomiast budowa w pozostałym zakresie: wykonanie obiektu, odbudowa, rozbudowa i nadbudowa takich warunków wymagały. Z tego względu brak prawidłowej klasyfikacji dopuszczonych robót w granicach wskazanych w art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego stanowi o wadliwości decyzji. Nie jest natomiast rzeczą i prawem Sądu dokonanie kontroli złożonego projektu budowlanego celem ustalenia rzeczywistego zakresu projektowanych robót. Dlatego tylko marginalnie Sąd pragnie zaznaczyć, iż wydaje się, że projekt ten nie tylko obejmuje montaż (anteny na dachu dobudówki), ale także co najmniej przebudowę i zmianę przeznaczenia części suszarni w której przewidziano wydzielenie pomieszczenia technicznego na urządzenia nadawczo-odbiorcze stacji. Tego ostatniego zagadnienia w ogóle organy nie dostrzegły, chociaż niewątpliwie urządzenie pomieszczenia technicznego w suszarni (części obiektu budowlanego) stanowi zmianę sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedmiotem analizy organów powinien więc stać się w postępowaniu ponownym złożony projekt budowlany stacji bazowej celem ustalenia jakie roboty budowlane (art. 3 pkt 7) są w nim przewidziane i na czym polega zmiana sposobu użytkowania części obiektu. Tylko prawidłowa kwalifikacja projektowanych robót mogła stanowić w dotychczasowym postępowaniu o potrzebie lub braku dla inwestycji decyzji o warunkach zabudowy, a także zbędności sporządzania projektu zagospodarowania działki w przypadku gdy roboty polegałyby jedynie na przebudowie lub montażu (art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego). Następstwem określenia dopuszczonych decyzją organu I instancji robót jako budowy było stwierdzenie przez ten organ wykonania obowiązków określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego to jest sprawdzenia zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. W kontekście sprawy trudno oprzeć się wrażeniu, iż twierdzenie organu I instancji o dokonaniu czynności przewidzianych art. 35 ust. 1 ma charakter jedynie deklaratoryjny. W projekcie budowlanym brak jest bowiem zarówno decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i projektu zagospodarowania działki. Oba te dokumenty byłyby zresztą zbędne w przypadku obejmowania przez projekt budowlany jedynie montażu lub przebudowy (art. 34 ust. 3a). Nie istniała więc fizyczna możliwość dokonania przez organ I instancji czynności określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 litera a i b Prawa budowlanego. Następstwem tego są uzasadnione wątpliwości co do wykonania przez organ czynności z art. 35 ust. 1 pkt 1 litera c oraz ust. 2 Prawa budowlanego, tym bardziej iż nie znajdują one odzwierciedlenia w uzasadnieniach organów obu instancji. Także w pozostałym zakresie uzasadnienia te nie spełniają wymogów art. 107 § 3 kpa. Organ I instancji ograniczył się przy podjęciu rozstrzygnięcia do wykazania decyzją PWIS z dnia [...]r. zlikwidowania rozbieżności między "Raportem oddziaływania na środowisko", który zakładał lokalizację urządzeń nadawczo-odbiorczych na dachu, a projektem przewidującym ich lokalizację w adaptowanej części suszarni. Takie uzasadnienie w sposób oczywisty nie spełnia wymagań prawa, nie przedstawia przesłanek rozstrzygnięcia i nie wyjaśnia jego podstawy prawnej. Nawet gdyby przyjąć, iż stanowi to następstwo rozpoznawania sprawy ponownie, po uchyleniu decyzji tego organu z dnia [...]r., to decyzja ta wraz z uzasadnieniem została usunięta z obiegu prawnego decyzją Wojewody Ś. z [...]r. Decyzja organu I instancji, poprzedzająca aktualnie zaskarżoną decyzję ostateczną, winna więc rozpoznawać sprawę w całokształcie spełnienia przez inwestora warunków do uzyskania pozwolenia na budowę, wskazywać na dowody, a w szczególności odnieść się do dowodów wnioskowanych przez strony, a nie przeprowadzonych przez organ orzekający. Oczywiście nie oznacza to, iż organ wydając decyzję w ponownym postępowaniu nie może wykorzystać dowodów zgromadzonych wcześniej z zastrzeżeniem poddania ich ocenie w podejmowanej decyzji. Z kolei organ II instancji posiadający kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy ograniczył się jedynie do ustosunkowania się do zarzutów odwołujących. Nastąpiło to z naruszeniem art. 138 kpa, który w pierwszym rzędzie zobowiązuje organ odwoławczy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją organu I instancji. NIewykonanie tego obowiązku zaskutkowało utrzymaniem w mocy przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji, dotkniętego wyżej omówionymi naruszeniami prawa. Nie do zaakceptowania przez Sąd jest też stanowisko organu odwoławczego co do braku potrzeby przeprowadzenia wnioskowanej przez skarżących ekspertyzy technicznej budynku. W tym zakresie organ uzasadnił swoje stanowisko analizą projektu budowlanego dokonaną przez organ I instancji w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Wspólnoty Mieszkaniowej. Już z samego tego twierdzenia, zawartego w zaskarżonej decyzji wynika, iż rozważenia potrzeby przeprowadzenia takiej ekspertyzy organ odwoławczy nie przeprowadził, a organ I instancji dokonał tego poza decyzją rozstrzygającą sprawę. Brak rzeczywistego rozważenia potrzeby dokonania ekspertyzy technicznej budynku narusza art. 7, 77 § 1 i 75 § 1 kpa. Stosownie do tego ostatniego przepisu jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie wniosek skarżących w tym przedmiocie wymagał szczególnie wnikliwego rozważenia, a to z uwagi na pismo PINB z [...]r., który w następstwie oględzin stwierdził pęknięcie ściany zewnętrznej budynku przy ul. [...] na wysokości balkonu nr [...] oraz zarysowania na nałożonej na to pęknięcie plomby a także wyraził pogląd, iż stan techniczny budynku powinien znaleźć odzwierciedlenie w ekspertyzie technicznej potwierdzającej lub wykluczającej niekorzystny wpływ inwestycji na budynek. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut braku po stronie inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Tytuł ten tworzyła uchwała Wspólnoty nr [...] z [...]r. wraz z umową najmu z [...]r., której załącznik nr [...] upoważniał inwestora do przeprowadzenia robót budowlanych na przedmiocie najmu. Fakt zaskarżenia uchwały nr [...] przez skarżących do sądu powszechnego już po wydaniu zaskarżonej decyzji (pozew z [...]r.) nie ma wpływu na jej legalność. Natomiast ewentualne uwzględnienie przez sąd powszechny żądania skarżących może w przyszłości stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 kpa) o ile sprawa zostanie zakończona decyzją ostateczną przed prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnią organy orzekające zmianę stanu prawnego w związku z wejściem w życie ustaw: z 27.03.2003 r. (Dz.U. nr 80, poz. 718) i 16.04.2004 r. (Dz.U. nr 93, poz. 888) zmieniających ustawę Prawo budowlane oraz wyżej dokonaną przez sąd ocenę dotychczasowego postępowania, co powinno skutkować ponowną ocenę zebranego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego o ekspertyzę techniczną budynku, klasyfikację robót budowlanych objętych projektem i uzasadnieniem podjętego rozstrzygnięcia w sposób spełniający wymogi art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 oraz 200 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm.) orzekł jak w sentencji.