II SA/Ka 2474/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2005 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasadza od S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz W.M. kwotę [...] zł ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) a także art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał E. i M.G. w terminie do [...] dokonać zamurowania otworów w ścianach zbliżonych do granicy działki na odległość mniejszą niż [...] m oraz przedłożyć dokumenty związane z budową budynku na działce [...] w Ż.: 1. Projekt zagospodarowania działki stanowiący inwentaryzację stanu istniejącego; 2. Inwentaryzację budowlaną budynku z pozytywną opinią S. Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków Delegatury w B.; 3) Zaświadczenia wydanego przez Urząd Miejski w Ż. o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4) Orzeczenia o stanie technicznym potwierdzającym jego prawidłowe wykonanie sporządzone przez osobę o wymaganych uprawnieniach. Nadto wskazał, że w razie nie wykonania nałożonego obowiązku właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części. W uzasadnieniu decyzji tej wskazał, że z przeprowadzonej w dniu [...] wizji lokalnej na działce [...] w Ż. stwierdzono występujące odstępstwa od projektu budowlanego. Odstępstwa te polegają na tym, że: dokonano zbliżenia obiektu do działki [...] na odległość ok. [...] m; projektowane otwory okienne w tej ścianie zabudowano stolarką okienną; wykonano w ścianie szczytowej od strony działki [...] [...] okienka na poddaszu i [...] pod kalenicą dachu; zrezygnowano z jednego stanowiska samochodowego w garażu i w tym miejscu wykonano [...]; wykonano schody zewnętrzne [...] oraz [...]. Wskazane odstępstwa zaliczone zostały do odstępstw istotnych. Z decyzją taką nie zgodziła się W.M., która wniosła odwołanie. W odwołaniu tym podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z prawem i zarzuciła jej nie wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót, a zastosowana podstawa prawna możliwa byłaby do zastosowania jedynie wówczas, gdyby organ pierwszej instancji wstrzymał właśnie prowadzenie robót budowlanych. Nadto skarżąca zażądała nakazania E. i M.G. rozbiórkę nielegalnie i samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji tej organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa budowlanego. Z uwagi na zmianę stanu prawnego organ odwoławczy zmienił podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji i dostosował ją do nowej regulacji. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił motywy jakie zadecydowały o nie wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, otóż kwestionowane prace na spornym obiekcie zostały już praktycznie wykonane, a tym samym wstrzymanie prac jest bezcelowe. Dodatkowo w sprawie tej nie ma zastosowania treść art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor dysponuje pozwoleniem na budowę, a nałożone na inwestora obowiązki są uzasadnione i będą bezwzględnie egzekwowane. Z decyzją organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca, która pismem procesowym z dnia [...] wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W motywach skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uchybienie w tym zakresie stanowi podstawę do wznowienia postępowania a w konsekwencji uzasadnia uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie wystąpiła tego typu sytuacja, ponieważ w dniu [...] na działce [...] w Ż. miała miejsce wizja lokalna, o której została powiadomiona, jednakże pełnomocnik jej nie mógł w czynności tej uczestniczyć, gdyż został wyproszony z posesji inwestorki. Z tego powodu, skarżąca nie jest w stanie odnieść się do treści zamieszczonych w protokole z wizji lokalnej a dodatkowo organ pierwszej instancji nie umożliwił jej wypowiedzenie się w sprawie, a tym samym nie jest w stanie wskazać dokładnie swoich racji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i z jednej strony przytoczył analogiczną argumentację jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odniósł się do podstawowego zarzutu przywołanego w skardze. Organ odwoławczy potwierdził, iż faktycznie pełnomocnik skarżącej został wyproszony z terenu posesji inwestorów, a E.G. w protokole z tej czynności procesowej stwierdziła, że miał możliwość uczestniczenia w wizji z terenu należącego do skarżącej. Jednocześnie organ ten wskazał, że zdarzają się tego typu przypadki jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie, jednakże organ administracji nie dysponuje takimi instrumentami, które pozwoliłyby mu na właściwe przeprowadzenie czynności procesowych, zwłaszcza wówczas, gdy między stronami postępowania występuje sytuacja konfliktowa. Organ ten nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej, że nie miała możliwości zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania, gdyż taką możliwość miała, jednakże z niej nie skorzystała. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2003 r. sygn.akt II SA/Ka 2474/03 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skarżącej, dotyczącego naruszenia zasady postępowania administracyjnego zamieszczonej w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, a dotyczącej zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Przestrzeganie tej zasady jest istotne i ważne z tego powodu, że stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, strona która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może w sposób prawnie skuteczny domagać się wznowienia postępowania administracyjnego, a z kolei po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Czynny udział przejawia się w tym, że strona ma nie tylko prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek (B. Adamiak (w) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004 r. s. 81-82). Jak wynika z akt sprawy w ramach postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji przeprowadzana była w dniu [...] wizja lokalna na nieruchomości E. i M.G. Skarżąca o tej czynności została prawidłowo poinformowana, jednakże jej pełnomocnik nie mógł wziąć udziału w jej przeprowadzeniu, ponieważ został z tej nieruchomości przez inwestorów wyproszony. Okoliczność ta nie wzbudza żadnych wątpliwości, gdyż znalazła swoje odzwierciedlenie w treści stosownego protokołu. Twierdzenie inwestorów, że pełnomocnik skarżącej może uczestniczyć w tej czynności prawnej z własnej nieruchomości, która sąsiaduje z ich nieruchomością nie może być uwzględnione. Nadto należy zauważyć, iż postawa przedstawiciela organu pierwszej instancji przeprowadzającego daną czynność procesową nie była właściwa, ponieważ w trakcie tej czynności to on jako reprezentant organu administracji, czyli podmiotu prowadzącego postępowanie jest gospodarzem i ponosi odpowiedzialność za prawidłowy przebieg danej czynności procesowej i uprawnienia właściciela nieruchomości ulegają ograniczeniu w takim zakresie by organ ten mógł w sposób prawidłowy ją przeprowadzić. W tym zakresie wola właścicieli nieruchomości nie powinna być brana pod uwagę, a organ winien zapewnić wszystkim stronom prowadzonego postępowania równy dostęp do udziału w przeprowadzanej czynności procesowej. Zdaniem Sądu argumentacja przedstawiona przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, także nie może być uwzględniona, ponieważ czym innym jest zapoznanie się z protokołem z przeprowadzonej czynności procesowej i zgłaszaniem do tego dokumentu zastrzeżeń niż czynny i aktywny udział w samej czynności procesowej i kształtowanie treści dokonywanych ustaleń i posiadanie wpływu na kształt przyszłego protokołu sporządzanego z tej czynności, Jak wynika z treści art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji prowadząc postępowanie obowiązany jest podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że organy administracji stwierdziły występowanie konfliktu sąsiedzkiego i przeprowadziły czynność procesową bez udziału skarżącej, tym samym nie podjęły wystarczająco skutecznych działań do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a zatem dopuściły się naruszenia kolejnych przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności wizji lokalnej na nieruchomości inwestorów z zapewnieniem czynnego udziału w niej skarżącej i po niezbędnym uzupełnieniu postępowania dowodowego o okoliczności, które zaistniały w okresie między wydaniem pierwotnej decyzji a ponownym rozstrzygnięciem w sprawie, podjąć na nowo stosowną decyzję administracyjną. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 i art. 209 w związku z treścią art. 205 § 1 i 2 cytowanej ustawy. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję.