II SA/Ka 2486/02

Dnia 29 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2004 roku sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., nr [...][...]) ustalił M.U. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego z przebudową poddasza na cele mieszkalne na działce nr [...] przy ul. [...] w S. Decyzja ta nie została doręczona H. W. właścicielce działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej za drogą dojazdową nr ew. [...], która bezpośrednio graniczy z terenem planowanej inwestycji. H. W. pismem z dnia [...] r. nazwanym odwołaniem, wniosła o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji oraz wydanej po niej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.U. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego z przebudową poddasza na cele mieszkaniowe na wyżej opisanej działce. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego zarzuciła, iż zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa zarówno materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym wyeksponowała, że odmówiono jej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, mimo że jej interes prawny wynikał z faktu bycia właścicielką sąsiadującej przez drogę działki nr [...]. W jej ocenie, z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie ustalenia granicy pomiędzy działką M.U., a drogą dojazdową oznaczoną geodezyjnie nr [...], nie można było wydać decyzji o rozbudowie istniejącego budynku. Nadto wskazała szereg okoliczności, które jej zdaniem wskazują , iż począwszy od lat [...] XX wieku, poprzedni właściciele działki oznaczonej nr [...] bezprawnymi działaniami spowodowali przesunięcie jej granicy w kierunku drogi dojazdowej, utrudniając jednocześnie dojazd do innych posesji. Zaś skarżąca zmuszana jest do oddania części swojej działki na drogę dojazdową, chociaż ma ustaloną granicę. Wskazała również, iż istniejący wcześniej budynek na działce nr [...] został w całości rozebrany, a nowy wybudowany został z przekroczeniem granicy nieruchomości inwestora, przez co zawężono drogę dojazdową. Wniosek w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę skierowany został do Wojewody [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. nr 122, poz. 593 ze zm.) orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego z przebudową poddasza na cele mieszkalne na działce nr [...] przy ul. [...] w S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało bowiem, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Pogląd ten wsparto uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt VI 13/95 (ONSA 1995/4/154). Odnosząc ten pogląd do rozpatrywanej sprawy stwierdziło, że H. W. nie posiada legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Otóż w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce nr [...], która nie graniczy bezpośrednio z działką wnioskodawczyni, gdyż działki te rozdziela droga dojazdowa oznaczona numerem geodezyjnym [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa. Z charakteru planowanej inwestycji ( brak imisji pośrednich) nie wynika, iż można zastosować wykładnię z art. 144 Kodeksu cywilnego uzasadniającą rozszerzenie kręgu postępowania na właścicieli (współwłaścicieli) działek sąsiednich nie graniczących bezpośrednio z działką inwestora. Na koniec wskazano, że organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma kompetencji do rozstrzygania sporów w zakresie stanu prawnego nieruchomości. Wniosek o ponowne rozpatrzenie tej decyzji złożyła H.W. zarzucając błędne ustalenia odnośnie własności drogi oznaczonej geodezyjnie numerem [...], bowiem stanowi ona własność osób fizycznych. Za tym, że droga ta nie stanowi własności Skarbu Państwa przemawia również to, iż w Sądzie Rejonowym w S. toczy się postępowanie o jej zasiedzenie z wniosku Prezydenta Miasta S. W ocenie skarżącej działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego usiłuje przenieść problem naruszenia prawa budowlanego oraz administracyjnego na grunt postępowania cywilnego. Wyraziła nadto wątpliwość czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze było właściwe do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 138 ust. 1 pkt 1, art. 157 § 3 stawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. nr 122, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że analiza materiału dowodowego wskazuje na brak przesłanek do przyznania skarżącej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem działka nr [...], na której zlokalizowany jest budynek M.U. nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] stanowiącą własność H. W. Nadto w sprawie, z uwagi na charakter planowanej inwestycji nie istnieje zagrożenie oddziaływania na działki dalej położone. Podnoszoną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestię związaną z własnością drogi dojazdowej, oznaczonej numerem geodezyjnym [...] uznano za pozostającą bez wpływu na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem organy prowadzące takie postępowanie nie mają kompetencji do rozstrzygania sporów związanych z własnością nieruchomości. Odpowiadając na zarzut braku ustosunkowania się do wszystkich argumentów podniesionych we wniosku skarżącej z dnia [...] r. wyjaśniono, że Kolegium nie posiada kompetencji do rozstrzygania spraw dotyczących legalności wzniesionego budynku (po rozbiórce) bowiem w tej kwestii właściwe są organy nadzoru budowlanego. Na koniec wskazano na przepisy, które dają umocowanie dla Kolegium do rozstrzygania w pierwszej instancji spraw w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanych przez organ niższego stopnia. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła H. W., która wniosła o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] ([...]) ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta S. była ukrywana przed skarżącą, mimo iż jej działka bezpośrednio graniczy z działką, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie powtórzono argumentację zaprezentowaną we wniosku z dnia [...] r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (na stronach od nr [...] do nr [...] skargi powtórzono argumentację pisma z dnia [...] r. oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...]r.). Na koniec podniesiono, że skoro Prezydent Miasta S. wytoczył sprawę o zasiedzenie dojazdu ( działka nr [...]), to nie stanowił on własności Gminy S. Z kolei zapis w rejestrze gruntów, iż działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa został sfałszowany, a w związku z tym toczy się postępowanie karne. Zaakcentowano, że odmowa przyznania skarżącej przymiotu strony jest bezpodstawna, zaś decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nietrafna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 listopada 2004 r. pełnomocnik skarżącej rozszerzył żądania skargi o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Nadto oznajmił, że wniosek w sprawie nabycia własności drogi przez zasiedzenie został oddalony oraz powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2004 r.. Uczestniczka postępowania M. U. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu niniejszej sprawy stwierdził, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy, że mimo, iż skarga wniesiona została pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) to jednak rozpoznać należało ją w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencja taka wynika bowiem z przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), który stanowi, że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Dodać trzeba, że Sąd mocą art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem w rozpoznawanej sprawie, Sąd nie może uwzględnić argumentacji skarżącej, która odnosi się do późniejszej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę oraz do tego, że realizacji inwestycji dokonano niezgodnie z udzielonym pozwoleniem. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) "stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Skarżąca, mimo obfitości argumentacji skargi i poprzedzających ją wniosków kierowanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie wykazała, że postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] wiąże się z jej interesem prawnym, co uprawniałby ją do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kodeks postępowania administracyjnego przysługiwać może właścicielom lub użytkownikom wieczystym sąsiednich działek ( por. m.in. w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt. VI SA 13/95, ONSA z1995 r., nr 4 poz.154). W ocenianej sprawie brak było podstaw do przyjęcia argumentacji skarżącej, iż jej działka bezpośrednio graniczy z działką, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem działki te oddziela droga oznaczona numerem geodezyjnym [...]. Z kolei twierdzenie skarżącej, że jest ona właścicielką, bądź współwłaścicielką tej drogi nie zostało poparte żadnym wiarygodnym dowodem. Z faktu oddalenia wniosku Prezydenta Miasta S. o nabycie własności tej drogi w drodze zasiedzenie nie można w sposób logiczny wywieść, że stanowi ona własność, bądź współwłasność skarżącej. Natomiast złożona przez pełnomocnika skarżącej, w trakcie rozprawy, kserokopia decyzji z dnia [...] r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność Gminy S., tj. działki nr [...] z działką nr [...], której w tamtym okresie skarżąca była współwłaścicielką jednoznacznie potwierdza, iż współwłasność ( obecnie własność) H. W. ograniczała się tylko do działki nr [...]. Z kolei okoliczność, iż M.U. nie dokonała rozgraniczenia swojej działki ze sporną drogą, z punktu widzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie ma żadnego znaczenia, bowiem rozstrzygnięcie w tym zakresie nie ingeruje w stosunki własnościowe. Konsekwencja taka wynika z art. 46 ust. 2 (w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz.139 ze zm.) zgodnie, z którym "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". W tych okolicznościach Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, iż brak było podstaw do przyznania skarżącej statusu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji na działce nr [...], stanowiącej własność M.U. Sąd podziela również pogląd, że z uwagi na charakter planowanej inwestycji – rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego - nie było przesłanek do rozszerzenia kręgu stron postępowania na właścicieli działek, które nie przylegają bezpośrednio do działki M.U. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] ([...]), bowiem wniosek o wszczęcie tego postępowania pochodził od osoby nieuprawnionej. Przedstawionego wyżej stanowiska Sądu nie może zmienić rozstrzygnięcie zapadłe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 maja 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 4574/02, co prawda uwzględnił skargę H. W. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. ( ostatnio wymieniona decyzja została wydana wskutek przekazania wniosku skarżącej z dnia [...] r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę do Wojewody [...]), to jednak umknęło uwadze skarżącej i jej pełnomocnikowi, że powodem takiego rozstrzygnięcia nie była odmowa przyznania H. W. statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego wyroku jednoznacznie wskazano, że skarga została uwzględniona z powodu błędów proceduralnych, popełnionych przez organy obu instancji. W sumie zatem, mając na względzie całokształt okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) skargę oddalił.