II SA/Ka 2491/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: NSA Łucja Franiczek WSA Włodzimierz Kubki (spr.) Protokolant praktykant Tomasz Sobel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę [...] zł ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. SW Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając w oparciu o art. 40 ust. 1 i 4, atr. 41 art. 42 i art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy garażu na działce nr [...] położonej przy ul. K. w K. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożyła "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w K., będąca użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki. Wskazać też należy, że składająca wniosek Spółka władała ponadto zabudowaną budynkiem mieszkalnym działką nr [...] oraz działką nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta K. podał, że przewidziana inwestycja ma być zrealizowana na działce dla której miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. przyjęty uchwałą Rady Miejskiej K. z dnia [...]r. Nr [...] stanowi, że jest to "teren zabudowy mieszkaniowej o wysokiej i niskiej intensywności" oznaczony symbolem [...]. W związku z takimi ustaleniami planu miejscowego organ pierwszej instancji uznał, że zamierzenie inwestycyjne Spółki "[...]" jest zgodne z tym planem. Jednak z uwagi na powierzchnię i wymiary terenu objętego wnioskiem należałoby garaż usytuować w granicy z sąsiednią działką, co z uwagi na przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) jest niedopuszczalne. Inwestor mógłby się ubiegać o udzielenie odstępstwa od w/w przepisu, jednak wobec braku zgody właściciela działki [...] staranie takie byłoby bezpodstawne. Organ ten wskazał także, że decyzja Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów nr [...] z dnia [...] r. zawiera warunek nakazujący usytuowanie projektowanego obiektu w odległości minimum [...] m od krawędzi jezdni, co uniemożliwia wobec wymiarów działki realizację planowanej inwestycji. Z decyzją tą nie zgodziła się wnioskująca o wydanie decyzji Spółka "[...]", która we wniesionym odwołaniu podała, że decyzja Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K., na którą powołał się Prezydent Miasta jest decyzją nieostateczną, bowiem również od niej wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym zakwestionowała ona nakaz usytuowania obiektu w odległości [...] m od krawędzi jezdni oraz sposób ukształtowania wjazdu. Odnosząc się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odwołująca się zarzuciła naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego (nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej i nie zaznajomiono jej z materiałami postępowania) oraz podniosła, że jest ona merytorycznie wadliwa bowiem nie uwzględnia zmian wprowadzonych do przepisów prawa budowlanego. Utrzymując zaskarżoną decyzję SKO w K. podzieliło argumentację organu pierwszej instancji. Odnośnie zarzutu naruszenia procedury administracyjnej Kolegium wskazało, że świadkowie i biegli nie mogli "powiększyć na rozprawie powierzchni działki, która posiada powierzchnię [...] m², a zabudowa garażu ma zająć [...] m²". Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego SKO wskazało, że przywołane w decyzji przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje, że decyzja ustalalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji byłaby dotknięta wadą. Wobec zaś treści art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym ustalenia zawarte w takiej decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, nie można było dopuścić aby wadliwa decyzja stanowiła podstawę do wydania pozwolenia na budowę. SKO wskazało także, że powołanie się przez Prezydenta Miasta K. na nieostateczną decyzję zarządcy drogi, miało w sprawie jedynie znaczenie informacyjne. W skardze do sądu administracyjnego "[...]" Sp. z o. o. powtórzyła większość argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła także naruszenie procedury administracyjnej przez SKO, bowiem wydało ono decyzję bez zgromadzenia w ramach postępowania dowodowego istotnych dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. Skarżąca podała także, że do czasu wniesienia skargi w dalszym ciągu nie zostało rozpoznane jej odwołanie od decyzji zarządcy drogi, tymczasem w tym samym pasie drogowym wcześniej zezwolono na wybudowanie bezpośrednio przy krawędzi jezdni wielu innych garaży, które posadowione w jednej linii stanowią harmonijną całość. Odsunięcie zaś od drogi planowanego przez nią garażu, zburzy tę harmonię. Wreszcie Spółka powołała się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. odnoszące się do roli postępowania uzgodnieniowego (art. 106 k.p.a. ) w kreowaniu ostatecznej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi Kolegium podało, że skarżąca powtarza w skardze te same zarzuty, jakie podniosła w odwołaniu. Zarzuty te są gołosłowne bowiem nie wskazują na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie przez organ odwoławczy procedury administracyjnej. Ponadto Kolegium powtórzyło część argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej Poppsa. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie do końca z przyczyn podniesionych przez stronę skarżącą. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 134 § 1 Poppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie przyjdzie wskazać, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Wniosek ten powinien między innymi określać granice objętego nim terenu. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Wnioskodawca - "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w K. w swoim wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. podała, że zamierzona inwestycja ma być zrealizowana na działce nr [...]. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że integralną częścią decyzji powinien być załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali, zawierający linie rozgraniczające terenu inwestycji, wyznaczające jej położenie w terenie. Wydana przez Prezydenta Miasta K. decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierała z oczywistych względów takiego załącznika, jednak w jej uzasadnieniu organ odwołał się do mapy, którą Spółka dołączyła do swojego wniosku. Na mapie tej zamiast linii rozgraniczających teren inwestycji, zostało naniesione usytuowanie garażu na działce i jego kształt. W tej sytuacji organy obu instancji miały obowiązek wystąpić do składającej wniosek Spółki i uzyskać od niej wyjaśnienie tej kwestii. W szczególności należało pouczyć wnioskodawcę, że o kwestii usytuowania obiektu budowlanego i jego kształcie rozstrzygają organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, a nie organy właściwe w sprawach decyzji o warunkach zabudowy terenu. W tym miejscu Sąd musi także wskazać, że orzekające w sprawie organy obu instancji wchodząc w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych dokonały błędnej wykładni przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. - Dz. U. nr 104, poz. 1156), wskazując na wymóg uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki na posadowienie budynku w granicy działki. Na uwzględnienie zasługuje też podniesiony w odwołaniu i skardze zarzut wskazujący na dokonanie przez orzekające w sprawie organy ustaleń faktycznych w oparciu o nieostateczną decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. W decyzji tej wydanej w oparciu o art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 grudnia 2003 r. Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.), m. in. nakazano usytuować projektowany garaż w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. K. Zauważyć należy, że ustalając wskazaną odległość , działający z upoważnienia zarządcy drogi Dyrektor Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. nie skorzystał z możliwości odstępstwa od wymaganych odległości wskazanych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, na co zezwala ust. 2 tego artykułu. Podzielając zasadność podniesionego przez skarżącą zarzutu, Sąd nie może jednak zgodzić z jej stanowiskiem w całości. W szczególności nie można traktować decyzji wydanej z upoważnienia zarządcy drogi jako wydanej w trybie art. 106 k.p.a. w związku z toczącym się postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymieniony przepis k.p.a. regulujący tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji nie mógł znaleźć zastosowania wj kontrolowanej sprawie co najmniej z trzech powodów. Po pierwsze zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, a nie decyzji administracyjnej. Po drugie w kontrolowanej sprawie nie mogło być mowy o współdziałaniu organów skoro obie decyzje zostały wydane z upoważnienia tego samego organu (Prezydenta Miasta K.). Wreszcie po trzecie przepisy obowiązującego prawa nie nakładały na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy terenu położonego bezpośrednio przy drodze publicznej, obowiązku dokonywania tego rodzaju uzgodnień. Sąd dostrzegł także brak w aktach sprawy informacji czy miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Katowic przyjęty uchwałą Rady Miejskiej K. z dnia [...]r. Nr [...] w oparciu, o który wydawana była kontrolowana i poprzedzająca ją decyzja, zachował swą ważność w czasie orzekania w sprawie przez organy obu i instancji. Obowiązkiem organów było wykazanie szczególności czy spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na marginesie zauważyć przyjdzie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie przywołało w podstawie prawnej swojej decyzji normy intertemporalnej zawartej w art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), która to ustawa weszła w życie z dniem 7 lipca 2003 r. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Orzekające w sprawie organy nie ustrzegły się także naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzone naruszenia prawa procesowego i materialnego miały zaś, istotny wpływ na wynik sprawy. Do ponownego rozpoznania wniosku "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w K. zastosowanie znajdą przepisy wskazanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych racji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 Poppsa w związku z art.97 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy przepisy wprowadzające(...). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 Poppsa.