II SA/Ka 2492/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2005 r. sprawy ze skargi J.F., J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości. Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ; art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.); po rozpatrzeniu wniosku Spółki A ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy masztu antenowego Firmy B wraz z kontenerem dla obsługi urządzeń, drogi dojazdowej oraz przyłącza energetycznego na działce [...] w Ł. W uzasadnieniu podano, że wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z zapisem planu miejscowego a inwestor uzyskał pozytywną opinię S. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Starosty Ż. Opinie te sporządzone zostały w dniu [...]. Od decyzji tej odwołali się : F.C., J.C., J.K., G.L. i J.L. jako mieszkańcy Ł. oraz J.C. zamieszkały w B. będący właścicielem działki przylegającej do działki inwestora, podnosząc, że teren wokół mającej powstać stacji jest terenem zabudowy mieszkaniowej. W motywach odwołania podnieśli obawy co do oddziaływania masztu na zdrowia człowieka. Jednocześnie akcentowali, że wybudowanie stacji we wskazanym miejscu spowoduje zmniejszenie wartości ich działek, które mają charakter budowlany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji tej organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] na której przewidziano lokalizację stacji bazowej jest niezabudowana. W otoczeniu bezpośrednim stacji znajdują się wyłącznie łąki oraz niska zabudowa jednorodzinna zagrodowa, a najbliższy budynek mieszkalny położony jest w odległości [...] m od miejsca usytuowania anteny nadawczej stacji. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...], ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. B. nr [...] poz. [...] z [...] teren na którym ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja znajduje się w jednostce strukturalnej A – 46 MN, a więc na obszarze zabudowy mieszkaniowej, gdzie dopuszcza się usługi podstawowe oraz rzemiosło, którego uciążliwość mieści się w granicach własności terenu inwestora oraz urządzenia infrastruktury technicznej. Nadto przedmiotowa inwestycja pogarszająca stan środowiska naturalnego została pozytywnie uzgodniona z S. Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym i Starostą Ż. Opracowana została też ocena oddziaływania na środowisko stacji telefonii cyfrowej GSM. Jedynym możliwym zagrożeniem związanym z inwestycją jest promieniowanie niejonizujące emitowane przez anteny przy czym obszary te zostały wyznaczone w przestrzeni nie pokrywającej się z miejscami przebywania ludzi. W konkluzji organ ten uznał, że skoro planowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu, a jest zaliczana do budowli związanych z infrastrukturą techniczną i nie jest szkodliwa dla ludzi, to brak jest podstaw do uwzględnienia odwołań. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze tej zarzucono sprzeczność rzeczonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. W następstwie wniesionej skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 375/01 uchylił decyzję organu odwoławczego. W motywach wyroku Sąd ten wskazał, że decyzja ta wydana została bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym zasadniczej kwestii, co do zgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Łodygowice. W szczególności Sąd zwrócił uwagę na następującą rzecz, otóż rozstrzygnięcie w sprawie nie jest zbieżne z wnioskiem inwestora, ponieważ wniosek ten mówi jedynie o budowie masztu antenowego i budowie drogi dojazdowej oraz przyłącza, natomiast nie wspomina nic o rodzaju anten jakie mają być zamontowane na tym maszcie. Z tego powodu nie może ocenić jak w przyszłości będą one oddziaływały na środowisko, a tym samym przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko nie może być uwzględniona. Nadto Sąd przesądził, że przedmiotowa inwestycja nie może być zaliczona do realizacji infrastruktury technicznej dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej, jednocześnie wskazał, że organy administracji obu instancji pominęły rozważania na temat zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu w zakresie usług podstawowych. Ze wskazanych powodów Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego i nakazał mu doprowadzić do uzupełnienia wniosku inwestora poprzez podanie charakterystycznych danych dla planowanej inwestycji oraz ocenić zgodność tej inwestycji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego ustalając czy inwestycja ta mieści się w pojęciu usług podstawowych służących zabudowie mieszkaniowej, która jest funkcją dominującą w tym miejscu. W następstwie przybliżonego powyżej wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wpierw wystąpiło do inwestora o uzupełnienie występującego braku w zakresie bliższej charakterystyki anten mających być zamontowanymi na projektowanym maszcie, a następnie decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia organ odwoławczy poddał głębszej analizie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. w odniesieniu do przedmiotowego obszaru. W następstwie tej analizy organ ten uznał, że stacje bazowe to nowoczesne usługi telekomunikacyjne ( które uzupełniają tradycyjne sieci telekomunikacyjne ), dają się ująć w mniej lub bardziej pojemnych pojęciach stosowanych w zapisach planu, co oznacza zaliczenie ich do usług podstawowych. Nadto organ ten zaliczył stacje bazowe do inwestycji związanych z budową infrastruktury technicznej, która docelowo będzie świadczyła usługi dla mieszkańców. Dodatkowo organ ten odniósł się do charakterystyki montowanych anten na projektowanym maszcie i stwierdził, że planowana inwestycja nie oddziaływuje w sposób negatywny na stan środowiska naturalnego i zdrowie ludzi, a jedynym możliwym zagrożeniem jest elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące emitowane przez anteny, jednakże obszary te wyznaczone w przestrzeni, nie pokrywają się z miejscami przebywania ludzi i znajdują się na znacznej wysokości. W konsekwencji doprowadziło to wskazany organ do konkluzji, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu. Z takim rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nie zgodzili się skarżący, którzy ponownie wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze tej zakwestionowali zaliczenie przedmiotowej inwestycji do usług podstawowych, jak również do inwestycji związanych z budową infrastruktury technicznej. Dodatkowo skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza również przepisy prawa budowlanego, a w szczególności treść art. 4 tego prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652 ) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, iż stosownie do postanowień art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ administracji, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W świetle przywołanych rozwiązań normatywnych organ odwoławczy był zobowiązany wypełnić wskazania wynikające z wcześniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i był związany wyrażoną w nim oceną prawną. Organ odwoławczy stosownie do wskazań zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się do inwestora o uzupełnienie wniosku o przedstawienie charakterystyki anten montowanych na przedmiotowym maszcie i uzyskał takie uzupełnienie wniosku. W tym miejscu należy zauważyć, że przedłożona charakterystyka anten montowanych na maszcie pokrywała się w całej rozciągłości, z tą która poddana została analizie w ramach oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że przedstawiona w ramach postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji ocena jest aktualna i może być wykorzystana na obecnym etapie prowadzonego postępowania. Fakt, iż ocena ta została sporządzona przed formalnym złożeniem wniosku, w tym zakresie nie musi oznaczać jej automatycznej dyskwalifikacji, zwłaszcza gdy uwzględni się tę okoliczność, że charakterystyka montowanych anten pokrywa się w całości z analizą oddziaływania anten przeprowadzoną we wskazanej ocenie. Oznacza to, że organ odwoławczy w tym zakresie dostosował się do wskazań Sądu. Jednocześnie należy zauważyć, że organ ten nie postąpił już w taki sposób w odniesieniu do tej części przywoływanego wyroku, która poświęcona była odmowie zaliczenia przedmiotowej inwestycji do inwestycji infrastruktury technicznej. Jak zostało to zaznaczone Sąd jednoznacznie w swoim wyroku orzekł, że przedmiotowa inwestycja nie może być zaliczona do inwestycji infrastruktury technicznej, natomiast organ administracji wbrew przywołanemu art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a obecnie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaliczył omawianą inwestycję do inwestycji infrastruktury technicznej. Z takim postępowaniem organu odwoławczego tutejszy Sąd nie może się zgodzić, a można stwierdzić więcej tutejszy Sąd jest związany treścią wcześniejszego wyroku i będąc związany tamtym orzeczeniem jest zobligowany uznać, że we wskazanym zakresie organ ten dopuścił się naruszenia tychże przepisów ( art. 30 i art. 153 ). Stosownie do postanowień art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa i stoją na straży praworządności. Zatem organy te obowiązane są przestrzegać przepisów powszechnie obowiązujących. Oznacza to, że organ odwoławczy nie respektując treści oceny prawnej wyrażonej w wyroku dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, a okoliczność ta stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ odwoławczy przeprowadził pogłębioną analizę treści planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. pod kątem zgodności projektowanej inwestycji w kontekście zaliczenia jej do usług podstawowych. Sąd podobnie jak powyższy organ podziela pogląd wyrażony przez Z. Niewiadomskiego, że przez usługi podstawowe należy rozumieć zaspokojenie elementarnych, niezbędnych do codziennego funkcjonowania potrzeb ( Z. Niewiadomski. Zagospodarowanie przestrzenne. Prawo i praktyka. Warszawa 1999 r.). W następstwie przyjęcia takiego rozumienia wskazanego pojęcia organ ten uznał, że stacje bazowe to nowoczesne usługi telekomunikacyjne i dają się ująć w mniej lub bardziej pojemnych pojęciach stosowanych w zapisach planu. Zdaniem Sądu przyjęta interpretacja pojęcia usługi podstawowej w ramach rozpatrywanej sprawy nie może być uwzględniona. W pierwszej kolejności należy odnieść się do pojęcia usługi. Pojęcie usługi występuje w dwóch podstawowych znaczeniach, w pierwszym jako pomoc okazana komuś, grzeczność, uprzejmość, przysługa; w drugim jako działalność służąca zaspokajaniu potrzeb ludzkich ( Słownik Języka Polskiego t. III pod red. M. Szymczaka. Warszawa 1981 s. 621 – 622 ). W świetle powyższego dla niniejszej sprawy istotne znaczenie posiada drugie ze wskazanych znaczeń pojęcia usługi. Z istoty usługi podstawowej wynika, że jej celem jest zaspokojenie elementarnej, niezbędnej do codziennego funkcjonowania potrzeby, a zatem usługa podstawowa nakierowana jest na zaspokojenie potrzeb bądź konkretnej osoby bądź też określonej zbiorowości, przy czym bez tej usługi nie jest możliwe normalne funkcjonowanie osoby czy lokalnej społeczności. Sąd zdaje sobie sprawę, że postęp techniki i informatyki jest niezbędnym przejawem współczesnego życia i przyczynienia się do zmiany ocen w tym zakresie, jednakże na obecnym etapie rozwoju jeszcze nie można zaliczyć stacji bazowych ze znajdującymi się na nich antenami do usług podstawowych, gdyż bez telefonu komórkowego możliwe jest funkcjonowanie i zaspokajanie niezbędnych do codziennego funkcjonowania potrzeb, a realizowane przy jego pomocy usługi są formą ułatwienia kontaktu z innymi osobami, jednakże nie jest to jedyna i wyłączna forma kontaktu. Z tych powodów na obecnym etapie rozwoju nowoczesnych usług telekomunikacyjnych, w tym stacji bazowych, jeszcze nie można uznać za usługę podstawową, choć już o istotnym znaczeniu dla funkcjonowania zbiorowości ludzkiej, a tym samym, należy uznać że przedmiotowa decyzja nie jest zgodna z treścią obowiązującego na terenie gminy Ł. planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z brzmieniem art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. do przepisów prawa powszechnie obowiązującego zaliczane są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i na obszarze organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego. W myśl art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a przepis gminny jest aktem prawa miejscowego ( zob. wyrok NSA z 6 maja 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 134/97 LEX Nr 44166 ). Oznacza to, że organ administracji publicznej podejmując rozstrzygnięcie obowiązany jest do przestrzegania i stosowania wszystkich przepisów powszechnie obowiązujących, zatem także i aktów prawa miejscowego. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisu zamieszczonego w akcie prawa miejscowego wyczerpuje znamiona wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa przewidziane art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a po myśli art. 46 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie zetknął się z taką sytuacją, ponieważ sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego zaskarżonej decyzji stwierdzona została dopiero w wyniku wykładni postanowień tegoż planu ( przepisu prawa powszechnie obowiązującego ), a jak przyjmuje się okoliczność taka nie może stanowić podstawy uznania, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie zostały wyczerpane przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie ma znaczenia, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej już istnieje, ponieważ w ramach niniejszego postępowania Sąd dokonywał kontroli zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast Sąd nie zajmował się już rozstrzygnięciami związanymi z jej postanowieniem. Zdaniem Sądu, pozostałe zarzuty podnoszone w skardze przez skarżących, nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ nie mają one charakteru prawnego, bądź też nie mogą być podnoszone w ramach tego postępowania. Zarzuty związane z naruszeniem treści art.5 Prawa budowlanego winny być podnoszone w ramach postępowania związanego z pozwoleniem budowlanym, a nie w ramach niniejszego postępowania. Skutkiem niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego obu decyzji organów administracji publicznej i ponowne prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. W ramach tego postępowania organ ten winien podjąć stosowne rozstrzygnięcie kierując się motywami niniejszego wyroku oraz wcześniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz mając na względzie aktualnie obowiązujące unormowania w tym zakresie. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, że uchylona decyzja nie może być wykonywana. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" wskazanej powyżej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.